I GSK 484/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 674/23 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 grudnia 2023 r. III SA/Po 674/23 oddalił skargę M. W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Poznaniu z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. M. W. (dalej: skarżący lub strona) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. Przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 2 ust. 2 oraz art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie, pomimo że prawidłowo ustalony stan faktyczny winien prowadzić do wniosku, że nie zachodziły przesłanki do ich zastosowania i wydania decyzji o odmowie przyznania płatności na rok 2016, gdyż skarżący nie uniemożliwił przeprowadzenia kontroli, zwrócił się jedynie o przeprowadzenie niniejszej kontroli w dogodnym terminie oraz zastosowanie dodatkowych środków bezpieczeństwa, z uwagi na nadzwyczajne okoliczności związane z rozprzestrzenianiem się wirusa ASF. b) art. 3 § 1 oraz art. 141 ust. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skarżącego i błędne przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zastosowanie przez kontrolujących wystarczających środków ostrożności, a nadto sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, że kontrolerzy w dniu 28 listopada 2016r. wyposażeniu byli w środki ochrony osobistej wymagane przepisami, podczas, gdy ze zgromadzonej w aktach dokumentacji zdjęciowej taki wniosek nie wynika. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2022 r., I GSK 3438/19 (LEX nr 3501106) w trybie art. 153 w związku z art. 188 p.p.s.a. wyraził ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia: "(...) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalony stan faktyczny sprawy przedwcześnie został uznany za pozwalający na ocenę, że strona uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1306/2013. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania przed organami konsekwentnie sygnalizował, składając płytę z nagraniem samej kontroli oraz fotografie inspektorów nieposiadających odpowiedniej odzieży, na które wskazywał Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. w piśmie z 17 maja 2018 r. skierowanym do skarżącego, wywodząc z nich istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia jego sprawy. Dowody te zostały zignorowane, a sformułowany w tym zakresie w ramach skargi do Sądu pierwszej instancji zarzut - nie został uwzględniony z powodów, których sąd kasacyjny nie może zaakceptować. (...) Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza, że organ nie przeprowadził wszystkich dowodów, w tym nie przeanalizował argumentów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie, w zakresie zachowania inspektorów oraz braku przestrzegania przez nich zasad bezpieczeństwa w tym posiadania odpowiedniej odzieży ochronnej, co doprowadziło do niewyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Gdyby przyjąć założenia organu, że skarżący celowo nie dopuścił do przeprowadzenia kontroli postępowanie skarżącego byłoby nielogiczne, skoro starał się o dofinansowanie i został poinformowany o skutkach nieprzeprowadzenia kontroli. Zatem organ winien ustalić przyczyny, które doprowadziły do nieprzeprowadzenia kontroli w gospodarstwie należącym do skarżącego oraz zbadać materiały dowodowe przedstawione przez skarżącego, do czego nie doszło. W rozpatrywanej sprawie, ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie odniósł się do przedłożonych nagrań na płycie CD, ani do zdjęć. To zaś ustalenie było kluczowe do obiektywnego ustalenia, czy faktycznie do nieprzeprowadzenia kontroli doszło z przyczyn leżących po stronie skarżącego, a tym samym, czy skarżący faktycznie utrudniał przeprowadzenie kontroli w jego hodowli, co uzasadniało odrzucenie wniosku o płatność. (...) W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji." Za podstawę wyroku z 20 grudnia 2023 r., III SA/Po 674/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu. W dniach 9 listopada 2016 r. i 28 listopada 2016 r. inspektorzy weterynaryjni Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w G. podjęli próby kontroli w gospodarstwie M. W. w zakresie wzajemnej zgodności dotyczącej identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz ich dobrostanu. Z kontroli sporządzono raport w którym wskazano, że: 1. w 7 listopada 2016 r. zawiadomiono stronę telefonicznie o planowanej kontroli; 2. 9 listopada 2016 r. kontrolujący przybyli w celu przeprowadzenia kontroli do gospodarstwa pod adresem O. [...]; rolnik był obecny w gospodarstwie, ale odmówił przeprowadzenia w nim kontroli i nie wpuścił kontrolujących do budynków ze zwierzętami; poinformowano rolnika, że odmowa przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową przyznania płatności; 3. 22 listopada 2016 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. zawiadomił pisemnie rolnika o ponownym planowanym terminie kontroli wyznaczonym na 28 listopada 2016 r. o godz. 9:00 w miejscowości O. [...] oraz M. [...]; zawiadomienie doręczono stronie 23 listopada 2016 r.; 4. strona 25 listopada 2016 r. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w G. pismo o odmowie przeprowadzenia kontroli 28 listopada 2016 r. i zasugerowała termin kontroli 12 grudnia 2016 r.; organ odrzucił proponowany przez stronę termin kontroli z uwagi na brak gwarancji możliwości przeprowadzenia kontroli i konieczność przeprowadzenia kontroli do 30 listopada 2016 r.; 5. 28 listopada 2016 r. podjęto drugą próbę przeprowadzenia kontroli, ale nie zastano rolnika w miejscowości O. [...]; nawiązano z nim kontakt telefoniczny, lecz - wiedząc o planowanej kontroli - odmówił on wzięcia w niej udziału i wpuszczenia inspektorów na teren gospodarstwa tłumacząc się, że przebywa w siedzibie w M. [...] i nie ma czasu; inspektorzy udali się na miejsce do miejscowości M. [...]; zastali właścicielkę posesji, która tłumaczyła, że strony nie ma na terenie gospodarstwa w M. [...]; 28 listopada 2016 r. przebywając na miejscu w miejscowości O. [...] i M. [...] kontrolujący kilkakrotnie nawiązali kontakt telefoniczny z M. W., który powtórnie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli; w trakcie jednej z rozmów telefonicznych 28 listopada 2016 r. poinformowano rolnika, że odmowa przeprowadzenia kontroli może skutkować odmową przyznania płatności. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w punkcie 1. a) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 2 ust. 2 oraz art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...); w punkcie 1. b) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, przepisy postępowania określają sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, przepisy postępowania to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego. Podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w punkcie 1. a) petitum skargi kasacyjnej zarzut nie mógł być skuteczny, ponieważ art. 2 ust. 2 oraz art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.UE.L nr 347 poz. 549 z późn. zm.) są przepisami prawa materialnego. Artykuł 2 Pojęcia używane w niniejszym rozporządzeniu w ust. 2 stanowi: Do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Natomiast, według art. 59 ust. 7 wskazanego rozporządzenia, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2023 r., I GSK 1401/22 (LEX nr 3600746) przedstawił następującą wykładnię art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013: "Zarazem przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 stanowi, że jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, chyba że wystąpiły przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W kwestii zwrotu "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" należy odwołać się do wykładni zawartej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09. Wykładnia zawarta w wyroku pozostaje aktualna, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy nadal nie zawierają odesłania do prawa krajowego dla nadania znaczenia ww. wyrażeniu. Jak stwierdził TSUE pojęcie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że wykładnia art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 prowadzi do wniosku, że uniemożliwienie przez beneficjenta kontroli nawet kilku działek wchodzących w skład nieruchomości rolnej prowadzi do odrzucenia całego wniosku. Odmienny pogląd prezentowany był w okresie obowiązywania przepisu art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L nr 141 poz. 18 ze. zm.). Zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, były odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli na miejscu. W okresie obowiązywania tego przepisu było utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, gdy rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, to uzasadniało to odmówienie mu przyznania płatności tylko tych, których dotyczyła kontrola (...). Od 1 stycznia 2014 r. obowiązuje jednak art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, którego treść jest nieco inna niż nieobowiązującego już art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Przede wszystkim w art. 59 ust. 7 nie ma już sformułowania znajdującego się w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 "których kontrola dotyczy". O ile z treści art. 23 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że odrzuca się wnioski o przyznanie tylko takiej pomocy których dotyczy kontrola to analiza treści art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. W tym ostatnim przepisie nie ma już bowiem mowy, że odmawia się przyznania tylko takiej pomocy, której dotyczyła kontrola. Analiza art. 59 ust. 7 wskazuje, że w przypadku gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli to uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik się ubiega w danym roku. I to w całości, a nie proporcjonalnie do wielkości nieskontrolowanych działek (...)." Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. opisany w punkcie 1. b) petitum skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie). Przepis ustrojowy, jakimi jest art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.