I GSK 478/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2519/24 w sprawie ze skargi P. B. na oświadczenie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 lipca 2024 r. nr 9010/6700/002/1/1/2018/P3 w przedmiocie potrącenia należności wynikających z decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków finansowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) postanowieniem z 29 października 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2519/24 odrzucił skargę P. B. (dalej: skarżący) na oświadczenie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ lub Prezes ARiMR) z 18 lipca 2024 r., nr 9010/6700/002/1/1/2018/P3 w przedmiocie dokonania potrącenia należności przysługującej z tytułu decyzji. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor OR) decyzją z 22 grudnia 2017 r. odmówił przyznania spółce O. Sp. z o.o. (dalej: Spółka) wnioskowanej kwoty pomocy finansowej i ustalił kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w łącznej wysokości [1] zł powiększoną o odsetki. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Prezes ARiMR decyzją z 10 lipca 2018 r. utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję. Decyzją z 30 listopada 2021 r. Dyrektor OR orzekł o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu Spółki (w tym m.in. P. B.) wraz ze spółką za jej zobowiązania ustalone w decyzji z 22 grudnia 2017 r. Decyzja została odebrana przez skarżącego w dniu 6 grudnia 2021 r. Kierownik BP ARiMR w Sokółce decyzjami z 12 lipca 2024 r. przyznał skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB). Z uwagi na brak spłaty zadłużenia Spółki wynikającego z decyzji z 22 grudnia 2017 r., Prezes ARiMR dokonał potrącenia kwot [2] zł oraz [3] zł z przyznanych skarżącemu decyzjami z 12 lipca 2024 r. płatności. O powyższym potrąceniu organ poinformował skarżącego w oświadczeniu z 18 lipca 2024 r. W skardze do Sądu I instancji skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżone oświadczenie nie wywołuje skutków prawnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że oświadczenie o potrąceniu nie jest czynnością materialno-techniczną, co wprost wynika z treści art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199; dalej: ustawa o ARiMR). Oświadczenia te nie są czynnościami, gdyż są aktem "woli" organu zmaterializowanym w formie pisemnej. Z tego powodu nie można oświadczenia o potrąceniu traktować jako czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Brak techniczno-materialnego charakteru oświadczenia nie daje podstaw do przyjęcia, że podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że zaskarżone skargą czynności potrącenia nie posiadają cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także, że są czynnościami wykonawczymi, podejmowanymi w związku z wydaną decyzją i innymi decyzjami, zgodnie z ich treścią, podczas gdy są one czynnościami dokonanymi przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów z zakresu prawa administracyjnego, są skierowane do indywidualnego podmiotu, jakim jest skarżący i dotyczą jego uprawnień wynikających z przepisów prawa, powodując wygaśnięcie jego uprawnienia do żądania wypłaty środków z tytułu dopłat. 2. art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ARiMR w zw. z art. 29 ust. 7 tej ustawy i w zw. z art. 116 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej przez błędne przyjęcie, że zachodzi możliwość potrącenia z przysługującej P. B. należności z tytułu dopłat zobowiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością O. sp. z o.o. z tytułu zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych - ustalone decyzją nr 9010-2017-43 Dyrektora OR z dnia 22 grudnia 2017 r. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wystąpiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez stwierdzenie, że czynność potrącenia nie wywołuje skutków prawnych wobec skarżącego. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, że oświadczenia Prezesa ARiMR, informujące o dokonaniu potrącenia określonych kwot przy wypłacie przyznanych płatności, jest niezaskarżalne do sądu administracyjnego i jako takie nie podlega jego kognicji. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność w postaci oświadczenia o potrąceniu kwoty dotacji nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem zarzut w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. O powyższym przesądziła niezasadność naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). W rozpoznawanej sprawie skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji niezasadne niezastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynikające z błędnego przyjęcia, że zaskarżone skargą czynności potrącenia nie posiadają cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne. Oceniając charakter zaskarżonych pism/oświadczeń, w pierwszej kolejności wskazać należy, że z samej treści tego dokumentu wynika, iż ma ono wyłącznie charakter informacyjny - organ dokonał w nim oświadczeń o dokonanych potrąceniach względem skarżącego. Pisma pozbawione są zatem elementów władztwa, a jego rola sprowadza się jedynie do poinformowania skarżącego o dokonanych przez organ czynnościach materialno-technicznych. W kontekście tych ustaleń oświadczenie o potrąceniu z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie nie jest czynnością materialno-techniczną, co wprost wynika z treści art. 31 ust. 3 ustawy o ARiMR, skoro ustawa stanowi, że jest to oświadczenie. Oświadczenia nie są czynnościami, gdyż są aktem "woli" organu zmaterializowanym w formie pisemnej. Skutkiem tego oświadczenia jest faktyczne potrącenie części wypłacanej należności. Dodatkowo elementem przesadzającym o niemożności zaliczenia oświadczenia o potrąceniu do czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że oświadczenie takie jest ściśle związane z wykonaniem decyzji administracyjnej, a więc odnosi się do sytuacji konkretnego adresata. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że oświadczenia organu z 18 lipca 2024 r. nie stanowią aktu, ani też czynności wymienionej w art. 3 § 2 p.p.s.a, które podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie zawierają one jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony skarżącej. Organ nie rozstrzygał również merytorycznie w tych pismach o istocie sprawy. Zatem w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 1 § 3 p.p.s.a., obligująca sąd do odrzucenia skargi, co też WSA niewadliwie uczynił. Na uwzględnienie nie mógł zasługiwać zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR i w zw. z art. 116 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, gdyż odniesienie się do tego zarzutu nie było możliwe. Skarżący w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił podniesienie tego zarzutu. To oraz brak powiązania zarzutu z formą naruszenia prawa nie umożliwił jego rozpoznanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.