I GSK 478/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (autor uzasadnienia) Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 498/22 w sprawie ze skargi A na uchwałę Rady Miasta Wisła z dnia 24 lutego 2022 r., nr XLI/599/2022 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Rady Miasta Wisła na rzecz A 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 498/22 na postawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a." stwierdził nieważność zaskarżonej przez A § 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta Wisła z 24 lutego 2022 r., nr XLI/599/2022, a w pozostałej części oddalił skargę. Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVII/510/2018 Rady Miasta Wisła z 25 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania. Skargą spółka - jako prowadząca przedszkola niepubliczne w Wiśle - domagała się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1, 2, 4 i 7 uchwały. Sąd ocenił, że w § 1 pkt 7 organ działał bez upoważnienia ustawowego, natomiast nie podzielił pozostałych zarzutów skargi. Zastrzeżenie z § 1 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym do czasu podpisania umowy dotacji nie przekazuje się ocenił element trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203 ze zm.) – zwanej dalej: "u.f.z.o.". Nie ogranicza on – zdaniem Sądu pierwszej instancji – prawa do dotacji, lecz służy jedynie sprawnemu przeprowadzeniu procesu jej udzielenia. Podobnie, według Sądu Wojewódzkiego nie doszło do naruszenia § 1 pkt 2 uchwały, dlatego że żądanie dodatkowych wyjaśnień, dokumentów na etapie udzielania dotacji zmierza do uprawnionej, w świetle art. 38 ust. 1 u.f.z.o. realizacji kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także naruszenia § 1 pkt 4 uchwały w zakresie w jakim nakazuje się dokonywania wydatków z wydzielonego wyodrębnionego rachunku bankowego. Sąd nie podzielił także zarzutu wobec § 1 pkt 4 uchwały w zakresie uchwalenia obowiązku co do sporządzenia i przekazania po upływie I, II, III kwartału kalendarzowego informacji o bieżącym wykorzystaniu dotacji przez osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole. Spółka skargą kasacyjną zaskarżyła powyższe orzeczenie w części dotyczącej oddalenia skargi. Wyrokowi na zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 38 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. poprzez uznanie, że dopuszczalne jest uzależnienie otrzymania przez osobę prowadzącą jednostkę oświatową dotacji od podpisania umowy, a ponadto, że przepis uchwały w tym zakresie stanowi konkretyzację trybu udzielenia dotacji, podczas gdy dotacja oświatowa ma charakter dotacji podmiotowej i dla jej otrzymania nie jest konieczne zawieranie jakiekolwiek umowy; 2) art. 38 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 pkt. 1 i 2 u.f.z.o. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zastąpienie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji instytucją wezwania do złożenia wyjaśnień mieści się w granicach upoważnienia do uchwalenia aktu prawa miejscowego, podczas gdy ustawodawca nie dał kompetencji Radzie Gminy do ustanowienia innego trybu weryfikacji prawidłowości pobrania lub wykorzystania dotacji, niż kontrola prowadzona w oparciu o przepis art. 35 u.f.z.o., ponadto ustawodawca nie przyznał organowi dotującemu kompetencji do przetwarzania danych osobowych uczniów i pracowników jednostki oświatowej w innym trybie, niż postępowania kontrolne; 3) art. 38 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że uchwalenie obowiązku kwartalnego (trzymiesięcznego) rozliczenia dotacji jest dopuszczalne i zgodne z normami prawa materialnego, podczas gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wskazuje na roczny charakter dotacji i w taki też sposób jest ona wydatkowana zgodnie z ustawą o finansach publicznych, a zatem brak jest podstaw prawnych do domagania się kwartalnego rozliczenia dotacji, a ponadto uchwała pozostaje również niezgodna w tym zakresie, w którym nakazuje dokonywanie wydatków wyłącznie z wydzielonego rachunku bankowego, podczas gdy organ prowadzący nie jest zobowiązany do posiadania takiego rachunku bankowego oraz może ponosić wydatki gotówkowo lub przelewem z innych posiadanych rachunków bankowych, przy czym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego aspektu skargi Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł. Spółka wniosła, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w zaskarżonej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdzenie nieważności § 1 pkt. 1, 2 i 4 uchwały; ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł wszystkich naruszeń tkwiących w zaskarżonej uchwale. Zasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 38 ust. 1 u.f.z.o., skierowany wobec § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Wskazany przepis statuuje podstawę prawną ustalenia w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji. W zakresie kwestionowanej przez skarżącego kontroli przepis ten uprawnia jedynie do jej prowadzenia w stosunku do pobrania i wykorzystania dotacji, a zatem do czynności, które następują w fazie wypłaty i rozliczenia środków publicznych. Ustawodawca nie przewidział kompetencji organu dotującego do przeprowadzenia kontroli uprzedniej. Weryfikacja uprawnienia do wypłaty dotacji nie może zatem polegać na wzywaniu osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole do składania wyjaśnień bądź przedkładania dokumentów, które miałyby służyć potwierdzeniu podawanych informacji. W orzecznictwie akcentuje się, że organ gminy nie został upoważniony "do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne, niż przewidziane w tym przepisie oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków, niż wynikające z tego przepisu" (tak NSA w wyroku z 7 lipca 2021 r., I GSK 117/21, LEX nr 3215959). Podzielić również należy spostrzeżenie poczynione w literaturze, zgodnie z którym prawodawcy miejscowemu powierzono wyłącznie prawo określenia trybu przeprowadzania kontroli, nie zaś jej zakresu (zob. M. Pilich, K. Tusiński [w:] M. Pilich red., Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych. Komentarz, Warszawa 2020, LEX/el., komentarz do art. 38, teza 6). Przyjęta zatem przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o. jest błędna. Wadliwa jest również, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, wykładnia przepisów art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Przepisy te nie przewidują – jak trafnie dostrzeżono w skardze kasacyjnej – formy umowy cywilnoprawnej, od której zawarcia uzależniona byłaby wypłata dotacji oświatowej. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wymagania zawarcia umowy nie można zaliczyć w poczet czynności mieszczących się w kategorii trybu udzielania i rozliczania tej kategorii dotacji, której wypłata stanowi czynność organu podejmowaną z mocy prawa. W systemie prawnym funkcjonują, co prawda umowy, których przedmiotem jest udzielenie dotacji celowej, ale w myśl art. 250 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1483) obowiązek ich zawarcia powstaje wówczas, gdy przepisy prawa nie określają trybu i zasad jej udzielenia bądź rozliczenia. Umowy dotacyjne stanowią zatem prawną formę nawiązywania stosunku prawnego w sferze prawa publicznego, jeżeli ustawodawca nie przewidział dostatecznej podstawy prawnej w tym zakresie. W przypadku dotacji oświatowej tego rodzaju brak regulacji nie zachodzi, bowiem przepisy ustawy oraz prawa miejscowego regulują (a w każdym razie powinny regulować) te kwestie w sposób wyczerpujący. Nie otwiera się zatem przestrzeń do określenia wzajemnych praw i obowiązków dotującego i beneficjenta dotacji w drodze umowy. Zbędność umowy czyni bezzasadnym przewidziany w uchwale obowiązek jej zawarcia, a tym samym uczynienie z tego warunku wypłaty dotacji nie znajduje podstawy prawnej. Nie można się zatem zgodzić z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym przysługująca gminie, na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. swoboda regulacyjna miałaby obejmować obowiązek zawarcia umowy jako element trybu udzielenia dotacji. Trudno powinność zawarcia umowy utożsamiać z trybem, czyli czynnościami procedury zmierzającej do udzielenia dotacji. Należy dodać, że w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji orzecznictwie dla wsparcia poglądu przeciwnego nie zamieszczono rozważań poświęconych temu zagadnieniu. Nie można natomiast dopatrzyć się wad wykładni przepisów art. 34 ust. 1 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a odnoszących się do § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Wbrew tezie skargi kasacyjnej, kwestionowane postanowienie uchwały nie modyfikuje przecież ani rocznego charakteru dotacji ani też reguł jej wypłaty. Określa jedynie tryb informowania o bieżącym wykorzystaniu dotacji, a zatem sposób kontrolowania jej poboru, wpisujący się w analizowane wcześniej upoważnienie organu stanowiącego do ustanowienia przepisów miejscowych w tym zakresie. Twierdzenie, że w uchwale wprowadzono kwartalny tryb rozliczania dotacji nie znajduje pokrycia w treści jej postanowień. Nie jest uzasadniony również zarzut, odnoszący się do tego samego postanowienia uchwały, który związany jest ze sposobem dokonywania wydatków finansowanych z dotacji oświatowej. Istotnie, przepisy prawa nie wymagają tego, by rozliczenie tych wydatków następowało jedynie bezgotówkowo i tego rodzaju wymaganie z kwestionowanego postanowienia uchwały nie wynika. Zawiera on jedynie wymaganie, by poszczególne wydatki dało się powiązać z operacjami na przeznaczonym do wypłaty dotacji (zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o.) rachunku bankowym. Rozwiązanie to nie wyklucza natomiast wypłat z tego rachunku i rozliczeń gotówkowych, należycie udokumentowanych. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko odnoszące się do wykładni przepisów u.f.z.o. i raz jeszcze dokona oceny legalności kwestionowanych przez skarżącego przepisów uchwały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w zaskarżonej skargą kasacyjną części.