I GSK 461/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku M. Sp. z o.o. w R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 92/23 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 92/23 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Po wniesieniu skargi kasacyjnej skarżąca pismem z dnia 16 września 2025 r. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniosła w nim okoliczności związane z zaskarżona decyzją oraz na konieczność zawieszenia postępowania sądowoadminsitracyjnego. Do wniosku załączyła orzeczenia sądów administracyjnych którymi zawieszono postępowanie oraz tytuł wykonawczy z dnia 30 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, instytucja ta znajduje również zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony uregulowanej w tym przepisie (np. postanowienia NSA z: 3 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1427/11, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I FZ 90/20). Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Strona skarżąca zgłaszająca zatem wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, powinna wykazać istnienie prawdopodobieństwa ziszczenia się ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19, tamże). Strona skarżąca powinna przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca spółka nie uprawdopodobniła okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II GZ 1096/16). Ponadto podkreślić należy, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego wynikającego z decyzji, nawet przy uwzględnieniu sytuacji materialnej strony, nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2001/11). Wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, Sąd powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Mimo że Sąd może skorzystać przy rozpoznawaniu sprawy nie tylko z materiałów przedłożonych przez stronę we wniosku, ale też zgromadzonych w całych aktach sprawy, to wykazanie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa jednak na stronie skarżącej (por. np. post. NSA: z 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04; z 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OZ 975/09; z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 692/11; z 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; z 31 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 1651/13). Strona musi więc wykazać, że w powiązaniu z jej sytuacją majątkową, wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki z powodu wystąpienia konkretnych okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie spółka nie uczyniła zadość temu obowiązkowi. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w prawomocnym postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GZ 94/23 oddalającym zażalenie na odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła występowania w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju okoliczności. Twierdzenia zawarte we wniosku o wstrzymanie sprowadzały się bowiem jedynie do ogólnych sformułowań nieuprawdopodobnionych jakimikolwiek okolicznościami faktycznymi. Podkreślić należy, że aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja kwoty należności może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty należności do sytuacji materialnej skarżącej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości kwoty podlegającej zwrotowi i majątku, jakim dysponuje skarżąca) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zwrot dotacji będzie miał realny wpływ na bieżące jej funkcjonowanie. Dla pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, umożliwiającej ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne byłoby np. udzielenie informacji dotyczących posiadanego majątku ruchomego i nieruchomego, stanu oszczędności, czy środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. Wskazać należy, że do wniosku zawartego w skardze nie załączono zaś żadnych dokumentów dających obraz zdolności płatniczej skarżącej. Skarżąca nie wykazała, jaki jest jej stan majątkowy, jakimi środkami finansowymi dysponuje obecnie. Nie przedłożyła również w istocie żadnych dokumentów, które pozwoliłyby na zobrazowanie jej aktualnej kondycji finansowej i potwierdziłyby uzasadnioną obawę, że w wyniku wykonania decyzji dojdzie do utraty płynności finansowej prowadzonej przez nią działalności, co narazi ją w efekcie na znaczną szkodę lub nieodwracalne skutki w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Skoro bowiem skarżąca twierdził, że w jej przypadku dojdzie do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, to powinna dokładnie opisać między innymi specyfikę rynku na którym działa, odnosząc to do rozmiarów swojej działalności, kondycji finansowej czy też liczby kontrahentów. We wniosku skarżącej powinny znaleźć się konkretne dane, poparte, na ile to możliwe, stosownymi dokumentami, których analiza pozwalałaby uznać, że skarżąca w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym nie jest wiadomym, jak wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na sytuację ekonomiczną skarżącej, zatem nie można było rozstrzygnąć, czy przedstawiona we wniosku sytuacja skarżącej uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt. II GZ 331/15). Skoro skarżąca takich dokumentów nie przedstawiła, to nie była możliwa ocena wskazanych przez nią okoliczności w kontekście spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez określonych wyżej dokumentów, nie jest możliwe określenie, jaki jest aktualny stan majątkowy skarżącej. Nieprzedstawienie pełnego i rzeczywistego obrazu sytuacji finansowej wnioskodawcy skutkuje uznaniem, że strona nie uprawdopodobniła okoliczności wystąpienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty dotyczące zasadności wydania zaskarżonej decyzji, czy też uzasadnienie wniosku o zawieszenie postępowania sądowego nie mogą zostać uwzględnione na etapie badania przez sąd, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające wstrzymanie jej wykonania określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. W toku postępowania wpadkowego dotyczącego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie dokonuje się kontroli legalności tej decyzji. Wobec tego bez znaczenia dla rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i bez znaczenia dla kwestii zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są okoliczności podniesione we wniosku o zawieszenie postepowania i subiektywne przekonanie skarżącej o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ze wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji