I GSK 461/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. [...] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1037/20 w sprawie ze skargi M. [...] Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 2 marca 2020 r., nr DRP.WPAV.411.1886.2020.MP w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz M. [...] Sp. z o.o. w B. 40600 (czterdzieści tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1037/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę M. [...] sp. z o. o. w B. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 2 marca 2020 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że spółka otrzymała od Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych m. in. za styczeń, marzec, kwiecień, maj i sierpień 2015 r. W toku wszczętego wobec stowarzyszenia postępowania, na podstawie informacji uzyskanych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Zarządu PFRON ustalił, że w okresie objętym dofinansowaniem spółka opłaciła składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w niepełnej wysokości. Zaległości powstały wskutek zawarcia układu ratalnego z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, a dotyczyły stanowiących przedmiot sporów sądowych składek od umów cywilnoprawnych. Na podstawie tych okoliczności decyzją z 2 marca 2020 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał skarżącemu zwrot dofinansowania. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511) – zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji", który stanowi o przekroczeniu terminu 14 dni na pokrycie miesięcznych kosztów płacy jako przeszkodzie w uzyskaniu dofinansowania. Dodał, że zgodnie z przepisem art. 26a ust. 1a2 tej ustawy kwota miesięcznych należnych składek opłaconych z uchybieniem terminu nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Oddalając skargę na tę decyzję Sąd pierwszej instancji ocenił, że stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Z kolei przepis prawa materialnego, art. 26a ust. 1a1 ust. 3 ustawy o rehabilitacji został poddany prawidłowej wykładni i zastosowaniu. Sąd zauważył, że pojęcie kosztów płacy zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 4a tej ustawy, który zalicza do tej kategorii m. in. składki należne Funduszowi Pracy i Funduszowi Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Sąd ocenił, że sytuacji skarżącej nie modyfikuje zawarcie układu ratalnego, bowiem dotyczyło ono składek, których nie uiszczono w terminie. Sąd przyjął, że nieuiszczone w terminie składki dotyczyły wyłącznie pracowników niepełnosprawnych. Od tego wyroku spółka wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Środek odwoławczy oparto na zarzutach przepisów prawa materialnego, to jest art. 45 ust. 3a, art. 49e ust. 1 i 2, art. 26a ust. 1a1 pkt 3, art. 26a ust. 1a2 i art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym i prawnym zasadne było nakazanie zwrotu skarżącej spółce środków przekazanych tytułem dofinansowania, dlatego że organ bezpodstawnie przyjął, że spółka nie opłaciła w terminie składek, pomimo że doszło do zawarcia układu ratalnego. Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 1, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019, poz. 735) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącą, dokonywanie domniemań na niekorzyść strony, brak wyjaśnienia przyczyn odmówienia wiary dowodom przedłożonym przez stronę, przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do organów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się w istotnym zakresie uzasadnione. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie wyraził tego wprost w treści zarzutów, jednak z uzasadnienia środka odwoławczego wynika, że podniósł m. in. wadliwą wykładnię art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. I ocenę tę należy podzielić. Przede wszystkim zauważyć należy, że rzeczywiście, ustawodawca uzależnił uzyskanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych od terminowego ponoszenia kosztów płacy. Ustalenie znaczenia tego ostatniego pojęcia jest zatem kluczowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zostało ono zdefiniowane w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji i oznacza "wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych". Przepis ten odwołuje się do innego terminu języka prawnego, tj. wynagrodzenia, stanowiącego obligatoryjny element stosunku pracy, o którym mowa w art. 22 § 1 oraz art. 29 § pkt 3 i nast. ustawy z 6 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320). Jest to w pełni zrozumiałe, bo ustawodawca odwołuje się do konstrukcyjnych dla stosunku pracy terminów: pracownika i pracodawcy. Świadczy o tym treść art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w którym mowa jest o zatrudnieniu pracownika, zaś w art. 26b ust. 2 tej ustawy – o pracodawcy. Unormowane w przepisach o rehabilitacji prawo pracodawcy do refundacji określonych kosztów związane jest bowiem z zatrudnieniem pracowników niepełnosprawnych na podstawie umowy o pracę. Nieuiszczenie niektórych kategorii składek na ubezpieczenie społeczne bądź zdrowotne nie oznacza automatycznie, że pracodawca może zostać pozbawiony prawa do refundacji. Przeciwnie, dla wywołania takiego skutku uchybienie to musi dotyczyć wyłącznie składek od wynagrodzenia za pracę pracowników niepełnosprawnych. Sumując tę część rozważań, stwierdzić należy że Sąd Wojewódzki dopuścił się wadliwej wykładni art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, skoro przyjął że uchybienie terminów, o których mowa w tym przepisie dotyczy globalnie ujętych kosztów płacy wszystkich pracowników bez wyjątku. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku zadeklarowano, że organ odnosił się jedynie do składek dotyczących pracowników niepełnosprawnych, jednak po pierwsze z treści zaskarżonej decyzji to nie wynika, a po drugie pozostały wywód świadczy o przyjęciu tez temu przeciwnych. Okoliczności sprawy jasno wskazują, że sporne, objęte układem ratalnym składki dotyczyły (co najmniej w istotnej mierze) osób wykonujących określone zadania na podstawie umów cywilnoprawnych. Tym samym status pracownika im nie przysługiwał. Tym bardziej nie można było zakwalifikować tych osób do kategorii pracowników niepełnosprawnych. Uwzględniając powyższe uwagi przy ponownym rozpoznaniu przez organ sprawy należy przyjąć, że wspomniany przepis ustawy o rehabilitacji odnosi się wyłącznie do terminu uiszczenia kosztów płacy dotyczących pracowników niepełnosprawnych. Wskazany wynik wykładni należy respektować ustalając zakres faktów sprawy, które powinny zostać ustalone w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji należy zbadać, czy w analizowanych przez organy okresach pracodawca wywiązał się z uiszczenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych wykonujących pracę na podstawie umowy o pracę. Nie jest natomiast zasadne stanowisko skarżącej spółki w zakresie układu ratalnego – zawarcie takiego układu, rozłożenie zaległości publicznoprawnej na raty nie niweczy terminu ustawowego, przewidzianego na uiszczenie składek. Kwestia ta została szczegółowo przeanalizowana w wyroku NSA z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 2320/18, LEX nr 3354311 i Sąd pogląd tam zaprezentowany podziela. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne, bo kwestia zastosowania przepisu art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji będzie ewentualnie mogła wejść w grę po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, z kolei przepis art. 26a ust. 11 pkt 1 tej ustawy ma charakter kompetencyjny i wydania decyzji nie można wiązać z jego naruszeniem. Przepis art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji jest przepisem postępowania, zawierającym odesłanie do przepisów k.p.a. Trudno w zaskarżonym wyroku doszukać się jego naruszenia. Z kolei przepisy art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji stanowią podstawę wydania decyzji w przypadku stwierdzenia przesłanek ich zwrotu. W tej sprawie – na skutek luk w ustaleniach faktycznych i wadliwej wykładni innego przepisu – nie wiadomo, czy stosowanie tego przepisu wejdzie w grę. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to niewątpliwie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł braku w decyzji ustaleń poświęconych rozróżnieniu poszczególnych kategorii osób, które świadczyły na rzecz spółki pracę bądź wykonywały inne zadania na podstawie różnych tytułów prawnych. Nie zauważył także, że w decyzji brakuje wskazania, czy i ewentualnie jaka kwota zaległych składek dotyczyła pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Z tego względu podniesione zarzuty naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. są uzasadnione. Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty natury procesowej, bo zarówno przepis art. 1, art. 7a, jak i art. 8 k.p.a. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych. W skardze kasacyjnej ich nie wskazano, co czyni te zarzuty nietrafnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.