I GSK 455/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 402/20 w sprawie ze skargi M. H. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. H. na rzecz Rady Miejskiej w S. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 3 grudnia 2020r., sygn. akt II SA/Go402/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. H. (dalej też: "strona", "skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w Sulechowie (dalej też: "organ") z [...] stycznia 2018r., nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020r., poz. 2029 z późn. zm., dalej:"u.f.z.o") polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż: a) realizując upoważnienie zawarte w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany m.in. do takiego ukształtowania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji który, nie wykraczając poza ramy tego upoważnienia, zapewni jednocześnie m.in skuteczność systemu kontroli, b) z brzmienia art. 17 ust. 3 u.f.z.o. wynika, że dotacja przyznawana jest na każdego ucznia, a zatem jej wysokość (przekazywana miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznego przedszkola. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczne przedszkole. Również z brzmienia art. 34 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika, iż dla przyznania określonej kwoty dotacji ma znaczenie rzeczywista liczba uczniów uczęszczających do przedszkola. W tym stanie rzeczy za błędne należy uznać stanowisko skarżącej, która twierdzi, że nie ma znaczenia, w którym momencie dany uczeń został uczniem przedszkola. Kwestionowany przepis uchwały pozwala na ustalenie rzeczywistej liczby uczniów korzystających z niepublicznego przedszkola w danym miesiącu, z uwzględnieniem zmian wynikających z przyjęcia oraz odejścia uczniów w tym okresie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Sulechowie z [...] stycznia 2018r., [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania, stwierdził, że uchwała ta nie jest niezgodna z prawem. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył wskazanych w jej zarzutach przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Uchwała objęta skargą została podjęta na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. (Dz.U. z 2017r., poz. 2203) Wskazać należy, że § 2 pkt 4) uchwały stanowił, iż "informację o liczbie dzieci, które zostały przyjęte lub odeszły z przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego po pierwszym dniu danego miesiąca, którego dotyczyła informacja opisana w pkt 2, składa się najpóźniej wraz z informacją o liczbie dzieci w miesiącu następnym, z podaniem liczby dni w danym miesiącu, w których dzieci, o których mowa powyżej, uczęszczały do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego". Z przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały wynika delegacja kompetencyjna dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie tego, by w drodze uchwały ustalał tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Niewątpliwie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować w uchwale inne kwestie niż podstawa obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, jednakże przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Komentowany przepis nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna nadto uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter. Przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem głównie formę wniosku, jeżeli jest wymagany przez przepis ustawy do przyznania dotacji na podstawie omawianego przepisu), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, formę i tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji uwzględniające obowiązującą regulację ustawową. Tryb rozliczania dotacji będzie oznaczać zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. Pojęcie "trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania" dotacji również trzeba interpretować ściśle. Komentowany przepis nie przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do regulowania zakresu przeprowadzanej kontroli. Ustawodawca w sposób wyraźny ograniczył upoważnienie dla prawodawcy miejscowego do regulowania jedynie trybu przeprowadzania kontroli, a nie jej zakresu. Zakres kontroli w sposób kompleksowy regulują przepisy ustawowe, zwłaszcza art. 36 ustawy. Pilich Mateusz (red.), Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz: WKP 2020 i przywołane tam orzecznictwo. W myśl art. 17 ust. 3 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że dotacja przyznawana jest na każdego ucznia, a zatem jej wysokość (przekazywana miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznego przedszkola. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Dla przyznania określonej kwoty dotacji ma znaczenie rzeczywista liczba uczniów uczęszczających do przedszkola w ciągu danego miesiąca, o czym stanowi treść art. 34 ust. 2 u.f.z.o. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6 -8 ustawy - Prawo oświatowe. Podkreślić należy, że § 2 pkt 2) uchwały stanowi, że organ prowadzący niepubliczne przedszkole, niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego w terminie do dnia 5 każdego miesiąca roku udzielania dotacji składa Burmistrzowi Sulechowa informacje o liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca (...), a dotacja udzielana jest na każde dziecko wskazane w informacji o której mowa w pkt 2), z zastrzeżeniem pkt 4) (§ 2 pkt 3) uchwały), a zatem informacja o liczbie dzieci, które zostały przyjęte lub odeszły z przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego po pierwszym dniu danego miesiąca, którego dotyczyła informacja opisana w pkt 2, składa się najpóźniej wraz z informacją o liczbie dzieci w miesiącu następnym, z podaniem liczby dni w danym miesiącu, w których dzieci, o których mowa powyżej, uczęszczały do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego mieści się w pojęciu "trybu udzielania dotacji", o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i nie ogranicza prawa do dotacji. Jak bowiem wynika z 38 ust. 1 u.f.z.o. organowi przysługuje prawo do domagania się szczegółowych informacji, które pozwolą na obliczenie wysokości dotacji na dany miesiąc, jak też umożliwią ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji. Przepis ten także upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia terminu przekazania tej informacji. Prawidłowe jest w tym kontekście stanowisko Sądu I instancji, że zasadnicze znaczenie ma użyte w treści tego przepisu sformułowania takie jak: "tryb udzielania i rozliczania dotacji" oraz "zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania". Taka właśnie redakcja przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o., nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca powierzył organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, kompetencję w zakresie ustalania zarówno szeroko pojętego trybu udzielania i rozliczania dotacji, jak i określenia zakresu danych niezbędnych dla udzielania i rozliczania dotacji. Z kolei, treść § 2 pkt 4) uchwały, nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że informację o liczbie dzieci, które zostały przyjęte lub odeszły z przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego po pierwszym dniu danego miesiąca, którego dotyczyła informacja opisana w pkt 2, składa się najpóźniej wraz z informacją o liczbie dzieci w miesiącu następnym, z podaniem liczby dni w danym miesiącu, w których dzieci, o których mowa powyżej, uczęszczały do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego. Błędne zatem jest stanowisko skarżącej która twierdzi, że nie ma znaczenia, w którym momencie dany uczeń został uczniem przedszkola. Kwestionowany przepis uchwały pozwala bowiem na ustalenie rzeczywistej liczby uczniów korzystających z niepublicznego przedszkola w danym miesiącu, z uwzględnieniem zmian wynikających z przyjęcia oraz odejścia uczniów w tym okresie. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w powiązaniu z treścią § 2 pkt 4) uchwały nie dają postaw do twierdzenia, że jej treść przekracza delegację ustawową z art. 38 ust. 1 oraz nie narusza art. 17 ust 3 i art. 34 ust 2 u.f.z.o., co zostało prawidłowo ustalone w ramach zaskarżonego wyroku. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego i oczekiwanego skutku przez skarżącą. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935).