I GSK 449/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] "[...]" w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Go 382/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w G. na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr 7/EFS/2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Go 382/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę Stowarzyszenia [...] "[...]" w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z 16 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zarzucił po pierwsze naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, 9, 12, 12a, art. 60 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a , art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że Zarząd Województwa Lubuskiego prawidłowo je zastosował i nakazał skarżącemu zwrot kwoty uznanej za wydatek niekwalifikowany, mimo braku zasadności takiego działania. Po drugie zarzucono naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 167) – zwanej dalej "p.u.s.a.", ponieważ z uzasadnienia wyroku nie wynika – zdaniem skarżącego – by Sąd pierwszej instancji należycie wykonał obowiązek rozpoznania i odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, tj. art. 7, art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) – zwanej dalej "k.p.a" poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, a ponadto bezkrytycznie przyjęcie jako prawidłowych ustaleń dokonanych przez instytucję audytową, mimo szeregu zastrzeżeń określonych przez odwołującego się w wyjaśnieniach złożonych do podsumowania ustaleń dokonanych przez instytucję audytową, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji i nieodniesienie się w nim do twierdzeń i wyjaśnień odwołującego się, a złożonych do podsumowania ustaleń dokonanych przez instytucję audytowi. Skarżący wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych ujętych w art. 174 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skonstruowane w tej sprawie zarzuty środka odwoławczego nie pozwalają na podważenie prawidłowości oceny prawnej wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji z następujących względów. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca ograniczyła się do podniesienia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów reguluje formułę prawną rozstrzygnięcia sądu administracyjnego uznającego skargę za nieuzasadnioną. Przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej, bo sam w sobie nie zawiera kryteriów oceny legalności czynności postępowania prowadzonych przez organ administracji. Z kolei przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter kompetencyjny i – poza klauzulą ogólną – sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków określone w ustawie nie precyzuje podstaw wykonywania tych uprawnień orzeczniczych. Z przepisem tym korespondują art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., należące również do przepisów kompetencyjnych. Ich naruszenie nie może polegać na błędnym – jak podnosi skarżąca spółka – wykonaniu obowiązku kontroli legalności decyzji. Sąd nie wykroczył bowiem poza przypisany mu zakres kognicji, ani też nie ograniczył go bezpodstawnie. Zakwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji może natomiast służyć podniesienie zarzutu naruszenia przepisu regulującego postępowanie przed organem administracji ze wskazaniem błędnego niedostrzeżenia przez Sąd takiego uchybienia, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zgłoszono jeden taki zarzut, odnoszący się do art. 7 k.p.a. Jest on nieuzasadniony dlatego, że opiera się na tezach skonstruowanych ogólnikowo. Skarżący nie wskazał konkretnych naruszeń, których miałby się dopuścić organ w toku postępowania wyjaśniającego, a które miałyby zostać pominięte w toku sądowej kontroli. Nie precyzuje, na czym miałoby polegać bezkrytyczne przyjęcie stwierdzeń organu czy też dowolna ocena materiału dowodowego. Nie wskazał też, w czym upatrywałby wpływu naruszenia na wynik postępowania. Dlatego też zarzut ten pozostaje nieuzasadniony. Z kolei zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., podobnie jak art. 107 k.p.a. jest nieprawidłowo zredagowany, bowiem przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Brak precyzji zarzutu czyni go nietrafnym, niemożliwym do rozpoznania. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. pozostaje nieuzasadniony dlatego, że skarżący nie wyjaśnił, w czym upatruje tego uchybienia ani jak miałoby się ono przełożyć na wynik sprawy. Podobnie zarzut art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny, bo skarżący nie wskazał, dlaczego uważa że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe. Zawiera ono wszystkie wymagane elementy, jest sporządzone prawidłowo pod względem warsztatowym, zawiera logiczny, czytelny wywód. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii i zarzutów skargi. Skarżąca wymieniła ponadto w skardze kasacyjnej szereg przepisów prawa materialnego (częściowo również nieprecyzyjnie), ale nie wyjaśniła, w czym konkretnie upatruje wadliwości ich zastosowania. Niepodważenie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji oznacza w zasadzie, że kwestionowanie zastosowania przepisów prawa materialnego nie znajduje uzasadnienia. Z tego względu także w tym zakresie skarga kasacyjna pozostaje nieuzasadniona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.