I GSK 444/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 304/22 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 stycznia 2022 r. nr UP - 30/2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 304/22 oddalił skargę M. M. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 14 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Skargę kasacyjną – nie wskazując żadnych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości wniosła o uchylenie orzeczenia i umorzenie zaległości składkowych lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także nieobciążanie strony kosztami postępowania ze względu na bardzo trudną sytuację życiową, majątkową oraz zdrowotną. Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów z załączonych do akt dokumentów – w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: I. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 oraz 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą za przyjęciu, że przeciwko umorzeniu może przemawiać ważny interes publiczny, którym jest możliwość podjęcia przez ubezpieczonego starań w celu uzyskania dochodów umożliwiających chociażby częściową spłatę zadłużenia (w szczególności starań o rentę z tytuły niezdolności do pracy), a w konsekwencji nieumorzenie należności, mimo że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do zastosowana umorzenia, w szczególności: i. ze względu na stan majątkowy nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącej ii. opłacenie należności składek pozbawiłoby skarżąca możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (w tym zakresie należy zwrócić uwagę, że już od wielu lat skarżąca nie ma możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb w tym nawet żywności, podstawowych opłat itp.); iii. wskutek przewlekłych chorób pozbawiona została możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności iv. za umorzeniem przemawia jej ważny interes, w szczególności wynikający z okoliczności, o których mowa powyżej (w szczególności konieczność ratowania jej sytuacji życiowej, konieczność leczenia, konieczność ratowania przed utratą mieszkania, konieczność ratowania zdrowia i egzystencji); v. wskazane przepisy nie ustanawiają negatywnej przesłanki umorzenia w postaci ważnego interesu publicznego a nawet gdyby tak było, to w sprawie taki interes nie istnieje, w szczególności w postaci możliwości podjęcia przez skarżącą starań w celu uzyskania dochodów umożliwiających chociażby częściową spłatę zadłużenia (w szczególności starań o rentę z tytuły niezdolności do pracy). Interes taki nie istnieje zważywszy, że skarżąca wielokrotnie próbowała podjąć starania w celu podjęcia pracy i prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej, a w jej przypadku uzyskanie renty z tytułu niezdolności do pracy jest niemożliwe. II. prawa materialnego, tj. art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę, że skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy z ZUS. III. postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez akceptację przez Sąd naruszenia przez organy zasady swobodnej oceny dowodów oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia z urzędu całego materiału dowodowego polegające na nie wzięciu pod uwagę wynikającego z dowodów w sprawie faktu, że skarżąca wielokrotnie próbowała podjąć starania w celu podjęcia pracy lub chociażby pojedynczych zleceń, a w jej przypadku uzyskanie renty z tytułu niezdolności do pracy jest niemożliwe. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Strona w piśmie z 13 lipca 2023 r. podtrzymała zarzuty kasacyjne, a nadto sformułowała postulat przeprowadzenia dowodu z załączonych do pisma dokumentów (k. 144-156). Również w piśmie z 27 października 2023 r. (k. 157-190), a także z 18 kwietnia 2024 r. (k. 206-245) zażądała przeprowadzenia dowodu z szeregu dalszych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; to orzeczenie oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; tamże), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; tamże). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; tamże). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; tamże). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygniecie sprawy przez Sąd I instancji. W powyższym zakresie wskazać należy, że zarzut nr I petitum skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli z uwagi na fakt, iż autor skargi kasacyjnej wskazuje w zarzucie trzy przepisy upatrując naruszenie tylko jednego z nich "poprzez jego niewłaściwą interpretację". Naczelny Sąd Administracyjny – w obawie popełnienia błędu – nie jest władny dokonać w tym względzie samodzielnego wyboru. Alternatywą byłaby z osobna ocena każdego z nich w kontekście związku z pozostałymi – lecz do tego także nie jest legitymowany. Z kolei w przypadku zarzutu nr II petitum skargi kasacyjnej – brak jest wskazania ściśle określonego przepisu, który został naruszony. Pamiętać należy, że art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych składa się z dwóch jednostek, a mianowicie w ust. 1 w którym ustawodawca określił warunki jakie należy spełnić aby uzyskać rentę z tytułu niezdolności do pracy, zaś w ust. 2 przewiduje odstępstwo w odniesieniu do regulacji z ust. 1 pkt 3 tego przepisu względem ubezpieczającego, który udowodnił okres składkowy – w przypadku kobiety całkowicie niezdolnej do pracy w wymiarze 20 lat. Mając na względzie powyższą regulację wskazać należy, że w żaden sposób nie łączy ona z kwestią umorzenia należności z tytułu składek. Nie wykazał tego również autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr III petitum skargi kasacyjnej gdyż – stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – wymagane jest aby w zarzucie wskazano, a w uzasadnieniu wykazano, że naruszenie prawa procesowego, tj. zwłaszcza p.p.s.a., było na tyle istotne, że mogło mieć "istotny wpływ" na wynik sprawy, a tego ewidentnie zabrakło. Na koniec trzeba wskazać, iż autor skargi kasacyjnej nie powołał ani jednego przepisu p.p.s.a., co stanowi istotny mankament wniesionego środka zaskarżenia. Pamiętać bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje naruszenia prawa procesowego i materialnego nie na każdym etapie postępowania lecz wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jego normy regulują normy zawarte właśnie w p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił żądań pomieszczonych w piśmie z 13 lipca 2023 r., bowiem stanowi ono powtórzenie zarzutów kasacyjnych (ze wszystkimi ich mankamentami), a także postuluje przeprowadzenie dowodu z pokaźnej liczby dokumentów. Czynienie jakichkolwiek ustaleń faktycznych, przy wadliwie zbudowanych zarzutach kasacyjnych, pozbawione jest sensu, o czym już wyżej była mowa. To samo należy podnieść względem pozostałych pism procesowych pełnomocnika strony. Nie ulega wątpliwości, że przedłożone Sądowi II instancji dokumenty to kserokopie, które nie spełniają wymogu z art. 48 § 3 p.p.s.a. Końcowo jedynie można wskazać, że pełnomocnik strony bądź sama strona może ponownie wszcząć postępowanie w obszarze umorzenia należności z tytułu składek. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.