I GSK 434/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. H. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 275/25 w sprawie ze skargi A. H. na akt Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 5 maja 2025 r. nr SCP JG.4102.7322.2023.AD.CzP w przedmiocie dofinansowania w ramach Programu "Czyste Powietrze" postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 275/25 odrzucił skargę A. H. (dalej: skarżąca) na akt Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (dalej: Fundusz) z 5 maja 2025 r., nr SCP JG.4102.7322.2023.AD.CzP w przedmiocie odmowy udzielenia dofinansowania w ramach Programu "Czyste Powietrze". W dniu [...] października 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o płatność drugiej raty dofinansowania w ramach Programu "Czyste Powietrze". Pismem z 2 grudnia 2024 r. Fundusz poinformował skarżącą o odrzuceniu jej wniosku o płatność wskazując, że kategoria została już wcześniej rozliczona. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia, Fundusz aktem z 5 czerwca 2025 r. podtrzymał stanowisko o odrzuceniu wniosku. Skarżąca nie godząc się z tym rozstrzygnięciem wniosła skargę do WSA we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że udzielenie dopłaty w ramach programu "Czyste Powietrze" nie jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), ale sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Wskazał także, że przedmiot skargi nie jest czynnością czy też aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: 1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że akt Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, informujący o odmowie wypłaty drugiej raty dofinansowania, nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy akt ten: - ma charakter indywidualny i zewnętrzny; - rozstrzyga w sposób władczy o sytuacji prawnej Skarżącej; - bezpośrednio wpływa na możliwość realizacji prawa do dofinansowania ze środków publicznych. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, mimo że sprawa mieści się w kognicji sądów administracyjnych. 3. Naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie wykładni przepisów p.p.s.a. prowadzącej do całkowitego pozbawienia skarżącej sądowej kontroli działań organu dysponującego środkami publicznymi, mimo że działania te mają realny i bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną i majątkową. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundusz wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, że zaskarżony akt nie jest czynnością czy też aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę, jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżony w sprawie akt Funduszu z 5 maja 2025 r. nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzuty te należało uznać za bezzasadne. Z kolei komplementarny charakter zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska [red. T. Woś], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Należy tutaj wskazać, że Fundusz jest instytucją ochrony środowiska i działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; dalej: u.f.p.). Nie został on zaliczony przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska, lecz został określony jako jedna z instytucji ochrony środowiska - art. 400 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647; dalej: p.o.ś.). Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że ustawodawca świadomie nie chciał Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej włączyć do grona organów administracji do spraw ochrony środowiska, które wymienił w innym dziale ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Fundusz jest organem w znaczeniu (zakresie) funkcjonalnym. Nie można jednak przy tym przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, albowiem taka koncepcja musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. Przy czym, w sprawie, okolicznością stojącą takim ustaleniom na przeszkodzie jest także art. 411 ust. 8 p.o.ś. zgodnie z którym Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Przepis ten określa zatem inną, niż akt administracyjny, prawną formę działania administracji publicznej, tj. czynność cywilnoprawną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie rozstrzygnięcia wymaga, czy udzielenie dopłaty w ramach programu "Czyste Powietrze" jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), czy też sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Należy zgodzić się z poglądem, że nie ma spraw z natury rzeczy cywilnych ani administracyjnych, gdyż w rzeczywistości stosunki prawne są zazwyczaj bardziej złożone i można w nich odnaleźć zarówno elementy publicznoprawne, jak i prywatnoprawne. (uchwała NSA z dnia 17 czerwca 1997 r., sygn. akt FPS 2/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 147). Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron, tradycyjnie w doktrynie i orzecznictwie, są zaliczane do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.). Za takim poglądem w omawianej sprawie przemawia też wykładnia art. 410a ust. 1 w związku z art. 411 ust. 8 p.o.ś. Nie można zgodzić się z poglądem, że formy cywilnoprawnej (umowy) ustawodawca nie określił w ustawie – Prawo ochrony środowiska; przeczy temu poglądowi literalne brzmienie art. 411 ust. 8 tejże ustawy. Ponadto, za przyjęciem, że udzielanie dopłat w ramach programu "Czyste Powietrze", jak i ich odmowy, realizuje się w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej, przemawiają też inne postanowienia ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz brak regulacji odsyłających do przepisów k.p.a. w tym zakresie. Wskazać bowiem należy, że skoro art. 411 ust. 8 p.o.ś. stanowi, że dotacji (w tym mieszczą się również dopłaty z art. 410a ust. 1) i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Zresztą w całym rozdziale 4, działu II tytułu VII ustawy – Prawo ochrony środowiska regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w tym Narodowego Funduszu, nie przewidziano takich instrumentów władczych jak decyzje administracyjne. Kiedy zatem w jednej ustawie i w jednym jej rozdziale regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, prawodawca wskazał wyraźnie w jednym tylko przypadku (art. 419 p.o.ś.) podstawę prawną do władczego działania organów w formie decyzji administracyjnej, brak jest podstaw aby przyjąć, że w pozostałym zakresie spraw dotyczących działania Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska występuje domniemanie formy decyzji administracyjnej. Byłoby to zbyt daleko idące domniemanie pozbawione podstaw prawnych, naruszające konstytucyjną zasadę praworządności (por. postanowienie NSA z 12 marca 2021 r., sygn. I GSK 149/21; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie przyjął również, że przedmiot skargi nie jest także czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia Funduszu podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym - mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania. Mając zatem uwadze cywilnoprawny charakter działań Funduszu w zakresie rozpoznania wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" wynikający z art. 411 ust. 8 p.o.ś., czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej, wskazać należy, że podejmowane przez organ czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę jest zgodne z prawem, gdyż czynności związane z zawarciem umowy o dofinansowanie (w tym również odmową zawarcia) nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony prawa do Sądu, podkreślić należy, że skarżąca nie została pozbawiona prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, lecz nierozpoznanie wniesionej przez niej sprawy było skutkiem zaskarżenia przez skarżącego czynności, która nie podlegała kontroli tego sądu. Wprowadzenie ograniczenia kognicji sądu administracyjnego do aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie narusza istoty prawa do sądu. Jak wskazał, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. SK 21/99), nie istnieje w żadnym systemie prawnym bezwzględne i absolutne prawo do sądu - które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. To stwierdzenie należy odnieść do wszystkich kategorii praw, bowiem samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury, (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.) stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufania do prawa. Te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają, więc bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby przyjąć, iż zaskarżone postanowienie narusza konstytucyjne prawo strony do Sądu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).