I GSK 430/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. W. J. R. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2470/23 w sprawie ze skargi Z. W. J. R. Sp. z o.o. w R. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 12 września 2023 r. nr DRP.WPAV.411.2801.2023.MTU, L.dz.40126.41X0103D6 w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 10 lipca 2024 r., V SA/Wa 2470/23 oddalił skargę Z. W. J. R. Sp. z o.o. w R. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Prezes Zarządu PFRON) z dnia 12 września 2023 r. nr DRP.WPAV.411.2801.2023.MTU, L.dz.4O126.41X010306 w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła skarżąca Spółka zaskarżając ten wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) naruszenie: 1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe, lakoniczne i niespójne – wewnętrznie sprzeczne, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania - uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego i powołanie się na nieustalenie okoliczności istotnych w sprawie, a następnie - bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści na jakich przepisach oparł się Sąd - wskazanie, że braki te są wystarczające do podjęcia decyzji, 2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć stronom, dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu PFRON nie był zobowiązany do ustaleń związanych z zakresem działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe i obowiązkowych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na użytek postępowania o udzielenie miesięcznego dofinansowania pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w wyniku błędnego uznania, że organ, prowadząc postępowanie, prawidłowo ustalił, że strona spełnia warunki do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz czy strona poniosła koszty płacy tych pracowników z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem, gdyby Sąd, zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz przepisami prawa, przyjął, że organ w istocie nie poczynił pełnych i właściwych ustaleń w tej sprawie, w konsekwencji uwzględniłby skargę, 4. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tych przepisów, w sytuacji, gdy organ był w stanie wcześniej zweryfikować nieterminowe opłacanie składek przez stronę skarżącą, dokonując stosownej weryfikacji w systemie elektronicznym w ZUS oraz pominięcie zasady proporcjonalności w żądaniu zwrotu pełnych kwot udzielonego dofinansowania wraz z odsetkami sięgającymi nawet 2018 r. mimo, że Skarb Państwa w żaden sposób nie został pokrzywdzony, a środki przekazane przez PFRON spełniły swój zasadniczy cel, 5. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dnia 27 i sierpnia 1997 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na uogólnionym i uproszczonym wyłożeniu pojęcia miesięcznych kosztów płacy, podczas gdy pojęcie to obejmuje koszty o rożnym rodzaju oraz terminie płatności, 6. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że opóźnienie w płatności jakiejkolwiek składki na rzecz ZUS jest nieprawidłowością rodzącą konieczność zwrotu dofinansowania, 7. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 69 Konstytucji RP przez zastosowanie sankcji prawnej w sytuacji, gdy należyte wyważenie słusznego interesu strony skarżącej przy uwzględnieniu charakteru jej działalności powinno prowadzić do odmowy zastosowania wprost przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w razie uznania, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty ujęte w punktach 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może bowiem być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Z takim przypadkiem w tej sprawie nie mamy do czynienia. Niezasadne okazały się również zarzuty zawarte w punktach 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji na stronie 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że opóźnienia w płatnościach składek odnosiły się do wszystkich pracowników, w tym pełnosprawnych i niepełnosprawnych. W konsekwencji Sąd ten doszedł do słusznego wniosku, że pracodawca nie wywiązywał się z obowiązku terminowego ponoszenia kosztów pracy wobec pracowników niepełnosprawnych, do których wynagrodzeń otrzymywał dofinansowanie. Nie sposób też pominąć, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu - niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej - w ocenie autora skargi kasacyjnej - wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Tego w uzasadnieniu analizowanej skargi kasacyjnej nie ma. Niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punktach 5) i 6) petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej organy administracyjne i Sąd I instancji nie przyjęły, że każde opóźnienie w uiszczaniu składek na ubezpieczenie społeczne, niezależnie od tego, czy dotyczyło ono pracowników niepełnosprawnych, stanowiło podstawę do zwrotu całej kwoty dofinansowania. Sąd pierwszej instancji odwołał się bowiem do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.), należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca – jako beneficjent tych środków – naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a¹ art. 26a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji. Skoro w tej sprawie organy administracyjne oraz Sąd pierwszej instancji stwierdziły, że nieprawidłowości w uiszczaniu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczyły wszystkich pracowników, w tym niepełnosprawnych oraz ze względu na nieprzedłożenie określonych dowodów, organ zmuszony był oprzeć ustalenia na podstawie dokumentacji przesłanej przez ZUS oraz dokumentacji przedstawionej przez Spółkę. Wreszcie niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 69 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Z przepisu tego, w żadnej mierze nie wynika, że zastosowanie przez organ administracyjny art. 49e ust 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych bez uwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności narusza zasadę wyważania stron. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.