I GSK 428/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1005/19 w sprawie ze skargi "F. M." Sp. z o.o. w M. M. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr BON.III.5222.181.5.2016.ML w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1005/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. M.. Sp. z o.o. z siedzibą w M. M. (dalej: "spółka") na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "organ") z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr BON.III.5222.181.5.2016.ML w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia 23 lutego 2016 r. nr WDR.411.360.2016 (pkt 1 wyroku); umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego (pkt 2 wyroku); zasądził od organu na rzecz spółki kwotę 126 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi organ, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie prawa materialnego: - art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania "art. 93" Traktatu WE (Dz.U.UE.L.1999.83.1 z 27 marca 1999 r. – dalej: "rozporządzenie nr 659/1999") w zw. z art. 48a ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm. – dalej: "ustawa o rehabilitacji") w zw. z art. 26a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym niezastosowanie wynikającego z niego dziesięcioletniego terminu przedawnienia należności w przypadku dochodzenia zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznanych pracodawcy jako pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.U.UE.L.2008.214.3 z 9 sierpnia 2008 r. – dalej: "rozporządzenie nr 800/2008"), - art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm. – dalej: "o.p.") w zw. z art. 67 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm. – dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 60 u.f.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że określony nim termin przedawnienia miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA. Istotą problemu prawnego w niniejszej sprawie jest możliwość zastosowania przepisu art. 70 § 1 o.p., wobec brzmienia art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Natomiast przepis art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 stanowi, że kompetencje Komisji w zakresie windykacji pomocy podlegają dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia. Dla pewnego usystematyzowania należy przypomnieć, że ze stanu faktycznego ustalonego przez organy, a zaaprobowanego przez WSA wynika, że decyzją z dnia 23 lutego 2016 r. organ pierwszej instancji nakazał spółce zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze od maja 2013 r. do lipca 2013 r. w łącznej wysokości 3.150,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dni wskazanych w decyzji do dnia wpłaty. W następstwie złożonego odwołania, organ decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WSA uchylając wyrokiem z dnia 25 listopada 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1005/19 decyzje organów obu instancji i umarzając postępowanie administracyjne uznał, że środki przekazane spółce na podstawie art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, których zwrot nakazał organ pierwszej instancji na mocy art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, stanowią środki publiczne jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 1-8 u.f.p.), w związku z czym na mocy odesłania z art. 67 ust. 1 u.f.p., w sprawie znajduje zastosowanie art. 70 § 1 o.p. Ponieważ sprawa dotyczy zwrotu środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okresy od maja 2013 r. do lipca 2013 r., WSA uznał, że termin dochodzenia roszczenia w zakresie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za wskazane okresy upłynął 31 grudnia 2018 r. (tj. 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym strona nabyła prawo do miesięcznego dofinansowania). Oznacza to, że w dacie orzekania przez organ, tj. 17 kwietnia 2019 r., upłynął wskazany w art. 70 § 1 o.p. okres przedawnienia dochodzenia roszczeń, a zatem postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON powinno podlegać umorzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko WSA. W pierwszej kolejności należy wskazać, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 był przedmiotem wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z 5 marca 2019 r. C-347/17 TSUE wyjaśnił, że w braku uregulowań Unii w zakresie terminu przedawnienia mającego zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jej odzyskanie musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym (pkt 108 wyroku). Do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (pkt 109 wyroku). Natomiast sama okoliczność, że przepisy krajowe w dziedzinie przedawnienia mają, co do zasady zastosowanie w odniesieniu do odzyskania z własnej inicjatywy organów krajowych bezprawnie przyznanej pomocy, pozostaje bez uszczerbku dla możliwości późniejszego odzyskania tej pomocy, w wykonaniu decyzji wydanej w tym zakresie przez Komisję, która w przypadku gdy posiada informacje dotyczące domniemanej niezgodności rzeczonej pomocy z prawem, niezależnie od źródła tych informacji, po upływie krajowych terminów przedawnienia zachowuje prawo do zbadania tej pomocy przez okres dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (pkt 114 wyroku). Nie budzi zatem wątpliwości, że adresatem uregulowania zawartego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 nie jest organ krajowy, lecz Komisja Europejska. Warto przy tym zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że orzeczenia TSUE, wydawane na podstawie art. 267 lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, mimo że nie mają skutku erga omnes, to mają moc wiążącą dla sądów krajowych, zarówno tych orzekających w sprawie, w związku z rozpoznawaniem której pytanie prejudycjalne zostało zadane, jak i w sprawach rozpoznawanych później przez inne sądy (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt I GSK 2396/18, z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 912/16, z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt I GSK 777/15). Powyższe oznacza, że przepis art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Jako państwowy fundusz celowy PFRON tworzy z innymi podmiotami, wskazanymi w art. 9 pkt 7 u.f.p., sektor finansów publicznych. Przepis art. 60 u.f.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 659) określa, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Należy podkreślić, że wyliczenie w art. 60 u.f.p. ma charakter przykładowy, o czym świadczy zwrot "w szczególności", a zatem również środki przekazane stronie na mocy art. 25 ustawy o rehabilitacji stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (tak również NSA w wyrokach z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1074/20, z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 179/20, z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 794/20). Warto przy tym zaznaczyć, że przed zmianą art. 60 u.f.p. dokonaną ustawą z 10 lutego 2017 r., treść tego przepisu nie wskazywała wprost na fundusze celowe. Przepis ten ma jednak charakter przepisu otwartego i zmiana jedynie doprecyzowała jego treść, na co wprost wskazał prawodawca w uzasadnieniu ustawy nowelizującej. Błędne jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że przepis ten do 27 kwietnia 2017 r. nie przewidywał w ramach niepodatkowych należności budżetowych – przychodów państwowych funduszy celowych. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby również sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Pierwszy z tych przepisów stanowi bowiem, że środkami publicznymi są dochody publiczne. Z kolei drugi przepis stanowi, że dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Wobec powyższego w sprawie znajdzie zastosowanie art. 67 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), a na mocy powyższego odesłania również art. 70 § 1 o.p. przewidujący 5-letni termin przedawnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro sprawa dotyczy zwrotu środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okres od maja 2013 r. do lipca 2013 r., termin dochodzenia roszczenia w zakresie zwrotu tych środków upłynął 31 grudnia 2018 r. (5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym spółka nabyła prawo do miesięcznego dofinansowania), co jak słusznie uznał WSA, czyni to postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym. Zaskarżona decyzja organu w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego została bowiem wydana 17 kwietnia 2019 r. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.