I GSK 427/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 681/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 3 lipca 2019 r. nr 3201-IEE3.711.129.2019.2; 3201-IEE3.7.711.120.2019.1871 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 681/19 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w S. (dalej: skarżąca, spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 3 lipca 2019 r. nr 3201-IEE3.711.129.2019.2; 3201-IEE3.7.711.120.2019.1871 w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła A. Sp. z o.o. w Szczecinie zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie niżej wymienionych przepisów prawa materialnego (a zarazem niedostrzeżenie przez Sąd I instancji niżej wymienionych naruszeń prawa materialnego, których dopuściły się organy obu instancji przy wydawaniu postanowień będących przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w sprawie i tym samym niedokonanie w istocie przez Sąd I instancji należytej kontroli zgodności z prawem działania organów obu instancji przy wydawaniu postanowień będących przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w sprawie, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, dalej: p.u.s.a.) oraz zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.: 1) art. 24 ust. 6b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300, dalej: u.s.u.s.) poprzez niedostrzeżenie niezachowania prawidłowej, zgodnej z prawem, procedury rozliczenia powstałej po stronie skarżącej nadpłaty, tj. zaniechanie zawiadomienia skarżącej o powstaniu nadpłaty i jej rozliczeniu na poczet bieżących i przyszłych należności składkowych, podczas gdy zachowanie określonej ustawą procedury zapobiegłoby powstaniu rzekomych zaległości po stronie skarżącej; 2) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja) poprzez rozstrzygnięcie sprawy nie dostrzegając zaniechania wierzyciela polegającego na niedziałaniu na podstawie przepisów prawa (niezawiadomienie skarżącej o powstałej nadpłacie), tzn. niewykonaniu obowiązku wynikającego z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy obu instancji przy wydawaniu postanowień będących przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w sprawie przepisów regulujących postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie administracyjne, a w szczególności niżej wymienionych przepisów, i tym samym niedokonanie w istocie przez Sąd I instancji należytej kontroli zgodności z prawem działania organów obu instancji przy wydawaniu postanowień będących przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w sprawie. Powyższe dotyczy następujących przepisów prawnych: 1) art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) poprzez uznanie za bezzasadny zarzutu w przedmiocie wykonania w całości obowiązku zapłaty składek za miesiąc luty 2015 r. i styczeń 2018 r. dochodzonego w postępowaniu egzekucyjnym podczas, gdy skarżąca udowodniła, iż wykonała ciążący na niej obowiązek zapłaty składek w terminie i w sposób dobrowolny; 2) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd faktu naruszenia wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegającego na akceptacji przez organy obu instancji zaniechania przez wierzyciela czynności, do której wierzyciel został zobligowany na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. niedokonanie zawiadomienia, zgodnie z art. 24 ust. 6b u.s.u.s. o powstałej nadpłacie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem dostrzeżenie przez Sąd wskazanego naruszenia doprowadziłoby do uznania, iż przyczyną powstania rzekomych zaległości jest niezachowanie prawidłowej, wynikającej z art. 24 ust. 6b u.s.u.s., procedury przez wierzyciela (a następnie niedostrzeżenie tego faktu przez organy obu instancji), a skarżąca spełniła ciążący na niej obowiązek składkowy zgodnie z prawem, w terminie; 3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd faktu nieprzestrzegania przez organy obu instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegającego na akceptacji zaniechań wierzyciela, dokonywania przez wierzyciela czynności sugerujących prawidłowe postępowanie skarżącej oraz niedokonywanie czynności nakazanych przez przepisy prawne, tj. niezawiadomienie skarżącej o powstaniu nadpłaty i przeprowadzenie procedury rozliczania nadpłaty niezgodnie z prawem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dostrzeżenie przez Sąd nieprawidłowego postępowania organów obu instancji (a w konsekwencji również wierzyciela) prowadziłoby do odmiennego (korzystnego dla skarżącej) rozstrzygnięcia; 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zignorowanie przez Sąd faktu załatwienia sprawy przez organy obu instancji w sposób nakierowany jedynie na interes fiskalny, a w szczególności na możliwość wyegzekwowania od skarżącej rzekomych zaległości składkowych, a nie na wyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy mając jednocześnie na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a przy tym eksponując zasadę nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zauważenie przez Sąd takiego postępowania organów obu instancji prowadziłoby w ocenie skarżącej do odmiennego rozstrzygnięcia; 5) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezauważenie przez Sąd, iż organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący (a jedynie powierzchownie) zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w tym poprzez akceptację lakonicznej argumentacji organu odnośnie niezachowania przez wierzyciela prawidłowej, wynikającej z art. 24 ust. 6b u.s.u.s., procedury informowania o powstałej nadpłacie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wyczerpujące wyjaśnienie postępowania organów przy wydawaniu rozstrzygnięć oraz dokładne uzasadnienie niezachowania procedury z art. 24 ust. 6b u.s.u.s. skutkowałoby w ocenie skarżącej odmiennym rozstrzygnięciem Sądu; 6) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez akceptację przez Sąd wydania przez organ postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu bez dokładnego zbadania okoliczności niewykonania przez wierzyciela obowiązku zawiadomienia o powstałej nadpłacie, co w konsekwencji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą, sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta oraz poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez organ do podniesionych przez skarżącą zarzutów zażalenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokładne zbadanie sprawy przez organy obu instancji prowadziłoby w ocenie skarżącej do wniosku o nieprawidłowym postępowaniu wierzyciela i wykonaniu obowiązku przez skarżącą, a w konsekwencji do podjęcia przez Sąd odmiennego rozstrzygnięcia; 7) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez akceptację przez Sąd wybiórczej i fragmentarycznej oceny materiału dowodowego, bez jednoczesnego wyczerpującego wyjaśnienia jakimi przesłankami organ kierował się wydając rozstrzygnięcie, a następnie powielenie takiego zachowania przez Sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokładna ocena (uwzględniająca dowody zgłoszone przez skarżącą, w tym potwierdzenia wykonania przelewów bankowych na rzecz należności składkowych) materiału dowodowego, nienastawiona jedynie na potwierdzenie z góry przyjętej przez wierzyciela i organy obu instancji tezy, pozwoliłaby w ocenie skarżącej na podjęcie innego, niż zapadłe, rozstrzygnięcia w sprawie; 8) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, iż okoliczność istnienia obowiązku uiszczenia należności z tytułu niezapłaconych składek została przez organy obu instancji udowodniona samym faktem wystawienia przez wierzyciela tytułów wykonawczych, których zasadność wystawienia była przez skarżącą od początku kwestionowana, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ocena całokształtu materiału dowodowego i wyjaśnień wskazywanych w sprawie przez obydwie strony postępowanie (a nie jedynie przez organy obu instancji), a w szczególności dowodów i twierdzeń skarżącej, prowadziłaby do stwierdzenia przez Sąd, że obowiązek zapłaty należności składkowych został przez skarżącą spełniony w całości i w terminie, przed wystawieniem tytułów wykonawczych i wszczęciem postępowania egzekucyjnego; 9) art. 141 § 1 zd. 1 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, do czego doszło w wyniku nieodniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze oraz braku należytego odniesienia się do zarzutów skarżącej oraz weryfikacji legalności wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć, przy czym Sąd w wydanym orzeczeniu w istotnym zakresie oparł się na ustaleniach organów, powielając wielokrotnie stanowisko wskazane w zaskarżonym postanowieniu i odpowiedzi na skargę i odpierając zarzuty skarżącej argumentami organów, które były przez nią kwestionowane. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego ewentualnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Otóż zarzut oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się zatem w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie korespondują z postanowieniami art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Owszem, skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 24 ust. 6b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże nie wskazuje wprost na ich wadliwą wykładnię lub też wadliwe zastosowanie. Nie jest natomiast rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie autora skargi kasacyjnej i uzupełnienie w wyżej wymienionym zakresie skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, zgodnie z którym podstawowym sposobem postępowania ZUS w przypadku nienależnie opłaconej składki jest jej zaliczenie na poczet innych zaległości płatnika. Co prawda, ZUS nie poinformował skarżącej o wysokości stwierdzonej nadpłaty, mimo obowiązku wynikającego z art. 24 ust 6b u.s.u.s., niemniej jednak płatnik nie wystąpił z wnioskiem zwrot nadpłaty. Skarżąca składając raz deklarację wymiarową, a następnie deklarację "zerową" za ten sam okres, winna mieć świadomość nadpłaty i tym samym wystąpić z wnioskiem o jej zwrot. Tymczasem, w dniu 27 lipca 2016 r. skarżąca złożyła kolejną deklarację za miesiąc luty 2015 r., wobec czego, składka za luty 2015 r. stała się ponownie należna. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przez organ administracyjny obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 24 ust 6b u.s.u.s. z całą pewnością nie stanowiło przyczyny powstania zaległości podlegającej egzekucji administracyjnej. Z tego też powodu nadużyciem jest w tym przypadku powoływanie się w skardze kasacyjnej na zasadę, zgodnie z którą wadliwe działanie organu nie może wywoływać negatywnych konsekwencji w odniesieniu do sytuacji prawnej jednostki. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dla swojej skuteczności, wymagają zatem wykazania, poza ich rzeczywistym wystąpieniem, także możliwego wpływu na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy przy tym rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej (które rzeczywiście wystąpiło), a zaskarżonym orzeczeniem. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (wszak uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie co najmniej hipotetycznej, ale wiarygodnej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, wymagane jest wykazanie oraz uzasadnienie, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, zaś w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok byłby lub mógłby być inny. W realiach tej sprawy w skardze kasacyjnej nie wykazano nawet w najmniejszym stopniu, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).