I GSK 409/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 545/21 w sprawie ze skargi Gminy D. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr 343/21 w przedmiocie finansowania zadań samorządu województwa ze środków PFRON oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 13 października 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 545/21 oddalił skargę Gminy D. (dalej: Gmina, skarżąca) na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej: Zarząd, organ) z 21 kwietnia 2021 r. nr 343/21 w przedmiocie finansowania zadań samorządu województwa ze środków PFRON. Gmina od ww. wyroku WSA, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), wniosła skargę kasacyjną skarżąc go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa WSA zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zaprojektowane łazienki zostały błędnie zaprojektowane, nie uwzględniając wymogów określonych w tym przepisie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucam ponadto naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty, skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że nie zgadza się z organem i WSA, którzy uznali, że dokonała złej interpretacji przepisów, projektując w toaletach dla osób z niepełnosprawnością pole manewrowe wpisane w okrąg o średnicy 150 cm. Zdaniem WSA przepis wyraźnie wskazuje, że winien to być kwadrat o wymiarach 150 x 150 cm. Skarżąca podniosła, że wbrew tym twierdzeniom, przestrzeń manewrowa to nie jest kwadrat, lecz taka przestrzeń, która umożliwia manewrowanie osobie niepełnosprawnej obrotu o 90 stopni przestrzeni manewrowej o wymiarach co najmniej 1,5 m x 1,5 m. Manewr następuje zatem po okręgu, a nie po linii kwadratu. Skarżąca podkreśliła, że sąd całkowicie pominął w swoich rozważaniach fakt, iż właściwe organy budowlane zatwierdziły projekt i wydane zostało pozwolenie na budowę. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 193 zd. 2 ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej Gminy, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony Jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zarzuty Gminy nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego podnieść należy, że naruszenie to może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225). Z kolei przez pojęcie "niewłaściwe zastosowanie" prawa materialnego rozumie się "błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej" (por. ibidem, s. 225-226). Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie powinno być w swej istocie traktowane jako błąd polegający na nieprawidłowej ocenie zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Co za tym idzie nie mogą być skuteczne zarzuty naruszenia przez WSA prawa materialnego, gdyż nie wypełniają one dyspozycji art. 174 pkt 1 ppsa, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wykazał, czy naruszenie polega na błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu. Obie te podstawy nie mogą zachodzić jednocześnie, albo przepis niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano. Co więcej, zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Przy czym naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, co prawda postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, ale tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, która jest tzw. normą wynikową, która reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy. Bez powiązania tego przepisu z innymi przepisami postępowania, które były podstawą działania organu, nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie jest nieusprawiedliwiony. Oznacza to, że przyjęty do rozpoznania sprawy ustalony przez organ stan faktyczny sprawy będzie służył do zastosowania przepisów materialnych. Niezależnie od błędnie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawiona w zaskarżonym wyroku interpretacja § 86 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest prawidłowa. Zgodnie z ww. przepisem – w budynkach, na kondygnacjach dostępnych dla osób niepełnosprawnych, co najmniej jedno z ogólnodostępnych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych powinno być przystosowane dla tych osób przez zapewnienie przestrzeni manewrowej o wymiarach co najmniej 1,5 m x 1,5 m. Organ, a za nim WSA, trafnie przyjęły, że błędem, wynikającym ze złej interpretacji przepisów, jest projektowanie w toalecie dla osób z niepełnosprawnością pola manewrowego wpisanego w okrąg o średnicy 150 cm. Ustawodawca wskazuje jasno, że winien to być kwadrat co najmniej o wymiarach 150 x 150 cm. Pole manewrowe to pusta, pozioma, równa przestrzeń o takich rozmiarach, by była możliwość swobodnego obrócenia się. Zatem bardzo ważne jest to, aby pole manewrowe było mierzone jako kwadrat a nie jako okrąg. Wymiar 150 cm to długość boku kwadratu a nie średnica okręgu. Co najmniej tyle musi wynosić powierzchnia wolnej przestrzeni manewrowej w dostosowanej toalecie. Przy czy, wbrew twierdzeniom skarżącej – ustawodawca w cytowanym rozporządzeniu nie mówi o wymaganiach dotyczących wymiarów łazienek, a o wymiarach "przestrzeni manewrowej". Nie są to pojęcia równoznaczne. Ponadto w sposób wyraźny wskazuje, że pole manewrowe ma być mierzone Jako kwadrat a nie jako okrąg. Wymiar 150 cm to długość boku kwadratu, a nie średnica okręgu. Okręg jest to zbiór punktów płaszczyzny równo odległych od jednego punktu, czyli środka okręgu. Wymiary okręgu podaje się poprzez wskazanie promienia (r - odległość między środkiem okręgu, a jego brzegiem) lub średnicy (2r - najdłuższa cięciwa przechodząca przez środek okręgu). Pole koła wpisanego w okrąg o promieniu r jest równe iloczynowi liczby pi i kwadratu promienia. Tymczasem ustawodawca w sposób wyraźny wskazuje wymóg "przestrzeni manewrowej o wymiarach co najmniej 1,5 x 1,5 m". Nie Jest możliwe, z punktu widzenia matematyki, określenie okręgu poprzez wskazanie wymiarów pola powierzchni a x b, gdyż jest to wzór charakterystyczny dla prostokąta (którego szczególnym przypadkiem jest kwadrat). Zatem przestrzeń manewrowa wpisana w okręg o średnicy 1,5 jest zdecydowanie mniejsza od wymaganej ponieważ wynosi 1,77m2. Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.