I GSK 403/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del.WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 329/22 w sprawie ze skargi BK na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 stycznia 2022 r. nr 020000/71/RDZ-ODW-3440/2021-RED w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, Sąd I instancji) uchylił wskutek skargi B.K. (dalej: strona, skarżąca) decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 24 stycznia 2022 r. w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniósł ZUS, a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: I. prawa materialnego, tj. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 31zq ust. 1 i 3 oraz art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19 (Dz.U.2021.2095 ze zm., dalej: ustawa o COVID 19); (w uzasadnieniu wyroku wskazana nowelizacja ustawy COVID dodająca ww. art. 15zzzzzn2 Dz.U.2020.2255) przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu (w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, czyli jej kolejnego rozpoznania przez organ, któremu Sąd nakazał wzięcie pod uwagę nowelizacji ustawy o COVID dodającej ww. art. 15zzzzzn2), iż w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu, w zawiadomieniu tym wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, i po jego złożeniu przez stronę organ nie może odmówić zwolnienia i winien uznać deklaracje złożone z uchybieniem terminu, za złożone w terminie i ocenić tylko, czy strona spełnia pozostałe wymogi udzielenia zwolnienia z opłacania składek; a także, iż organ przytoczył jedynie przepis ww. art. 31 zq ust. 8 ograniczając się do stwierdzenia, że deklaracje rozliczeniowe zostały złożone po terminie, nie wyjaśniając istoty sprawy; II. postępowania, w tym art.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 31zq ust. 8 ww. ustawy o COVID 19, podczas gdy do naruszenia wskazanych przepisów nie doszło, gdyż organ przeprowadził postępowanie prawidłowo, zgodnie z ww. przepisami k.p.a., wyjaśniając istotę sprawy; wykonując, wbrew temu jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nałożone na niego poprzednim wyrokiem obowiązki. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania; ta jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; cbosa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W nawiązaniu do powyższych konstatacji wypada stwierdzić, że względy formalne nie pozwalają na ocenę zarzutu nr 1 petitum skargi kasacyjnej; skarżąca kasacyjnie wskazała naruszenie szeregu przepisów ustawy o COVID 19 "poprzez błędną jego wykładnię", co oznacza, że przez użycie liczby pojedynczej zawężono to uchybienie tylko do jednego z nich. Przepis ten nie został wskazany, co oznacza, że należałoby rozważania poczynić – z osobna – względem każdego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że takich alternatywnych symulacji czynić nie może, a od profesjonalnego pełnomocnika można wymagać aby podstawy kasacyjne zostały precyzyjnie określone. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, albowiem we wniesionym środku zaskarżenia nie wykazano, że uchybienie to mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko przedstawione w poniższych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie wyroku z 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1812/21 wskazano, że "w odniesieniu do wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest wyjaśnienie, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny", a także w wyrokach z 10 maja 2022 r.: sygn. akt II GSK 181/19 i sygn. akt II GSK 2074/18 wyrażono pogląd, według którego "wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia". W związku z powyższym zarzuty należy uznać za wadliwie sformułowane, co w konsekwencji przesądza o braku możliwości ich uwzględnienia, a zatem stosowanie do treści art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.