I GSK 389/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 599/22 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 5 września 2022 r. nr 9013-2022-001843 w przedmiocie pomocy na zalesianie 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 31 maja 2022 r., nr 0238-2022-009205; 3. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz I. N. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 599/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. N. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: "organ") z dnia 5 września 2022 r., nr 9013-2022-001843 w przedmiocie pomocy na zalesianie – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA podzielił ocenę organu, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy wypłaty skarżącej płatności kontynuacyjnej. WSA w szczególności wskazał, że skarżąca wraz z mężem utworzyli w 2010 r. 3 spółki jawne, tj.: N.1 [...] Spółka Jawna, N.2 [...] Spółka Jawna i N.3 [...] Spółka Jawna, będąc ich jedynymi udziałowcami. Siedziby spółek mieściły się w miejscu zamieszkania małżonków. Spółki te nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych i transferowaniem ich do majątku małżonków. Wprawdzie formalnie uzyskały numer i wpis do ewidencji producentów rolnych, nie oznacza to jednak, że były samodzielnymi rolnikami prowadzącymi własne, odrębne gospodarstwa, albowiem w rzeczywistości nie objęły w posiadanie wydzielonych im działek i nie stały się odrębnymi producentami rolnymi. WSA podzielił więc stanowisko organu, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa płatności ponad limit na jednego rolnika. W konsekwencji skarżącą i spółki należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (dalej: "rozporządzenie MRiRW") i art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (dalej: "rozporządzenie nr 73/2009"). Skoro zaś doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalizacji płatności, to skutkiem tego musi być odmowa wypłaty płatności kontynuacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, polegające na niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 "ust." 1 lit. c p.p.s.a., na skutek niedostrzeżenia przez WSA naruszenia art. 77 "ust." 1 w zw. z art. 75, art. 76 § 1, a także art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: k.p.a.) - poprzez ustalenie przez organ nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej, organ niezgodnie z faktami przyjął, że wniosek o przyznanie jej corocznej premii na zalesienie PROW 2007-2013, stanowiącej płatność kontynuacyjną w związku z realizacją przez nią zobowiązania zalesieniowego PROW 2007-2013 podjętego na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr 0238-2012-019906 z dnia 13 listopada 2012 r., wraz z pozostałymi wnioskami skarżącej o przyznanie tej samej płatności do innych działek objętych zobowiązaniami zalesieniowymi na podstawie osobnych decyzji w analogicznym zakresie (łącznie 8 wniosków na łączną powierzchnię 93,34 ha), naruszać miał określony w § 7 rozporządzenia MRiRW limit powierzchni na zalesienie dla jednego rolnika. Ponadto organ naruszył w/w przepisy postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uznanie, że do wyliczenia limitu powierzchni na jednego rolnika wliczyć należy - oprócz bezspornie nie przekraczających łącznie dopuszczalnej powierzchni 100 ha wniosków samej skarżącej - także wnioski o wypłatę premii na zalesienie złożone w 2021 r. przez trzy spółki jawne, których wprawdzie w 2010 r. była współzałożycielem, lecz skarżąca od 2017 r., zaś jej małżonek od 2020 r., nie byli już ich wspólnikami. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Stworzenia sztucznych warunków pozyskiwania płatności jest czynem, który – jak zasadnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wydanych w tej sprawie decyzjach – skutkuje pozbawieniem prawa do wnioskowanych płatności. Przesądzają o tym przywołane przez organy i WSA przepisy prawa unijnego. Niemniej jednak przypisanie jednostce takiego procederu nie może być dowolne; musi znajdować oparcie w dowodach zebranych zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. Ponadto prawnie znaczące stworzenie sztucznych warunków gospodarowania musi pozostawać w związku przyczynowym z uzyskaniem nienależnej pomocy. Należy zatem za każdym razem rozważyć, czy gdyby sztucznych warunków nie stworzono, jednostka nie mogłaby się ubiegać o płatność w ogóle bądź w innej wysokości. Kreowanie sztucznych warunków samo w sobie nie stanowi bowiem podmiotowej cechy dyskwalifikującej wnioskodawcę ubiegającego się o jakąkolwiek płatność, ale o taką, której ów sztuczny stan gospodarowania dotyczy. Fakt korzystania z sztucznie wywołanych warunków w odniesieniu do jednego rodzaju płatności nie może automatycznie skutkować odmową przyznania płatności w każdej innej sprawie. Dostrzeżenie takiego zachowania wnioskodawcy wymaga zawsze skonkretyzowanej oceny w kontekście przedmiotu pomocy, o który się ubiega. W tej sprawie WSA i organy akcentowały to, że w odniesieniu do płatności na zalesienie przypisano skarżącej tworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Wskazywano, że w zakresie tej płatności powołanie przez skarżącą spółek jawnych prowadziło do uzyskania płatności wyższej, niż gdyby płatności przyznawano skarżącej bez wykreowania sztucznego stanu rzeczy. Podobnych ustaleń nie dokonano jednak w odniesieniu do płatności na zalesienie za 2021 r., bo nie przeanalizowano składu osobowego założonych przez skarżącą spółek jawnych. Akta administracyjne nie zawierają stosownych dowodów na te okoliczności, a w tym zakresie – jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej – należało skorzystać z dowodu z dokumentu w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to jest odpisu z rejestru przedsiębiorców prowadzonego w ramach Krajowego Rejestru Sądowego. Nie ma zatem pewności co do tego, czy istotnie twierdzenie organów o wykreowaniu na potrzeby wcześniej pozyskiwanych płatności sztuczne warunki zachowuje aktualność także w odniesieniu do wniosków złożonych za 2021 r. W konsekwencji zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy nie został poddany przez organy należytej ocenie. Niedostrzeżenie tych okoliczności przez WSA, a wręcz zaakceptowanie powierzchownych tez sformułowanych przez organy czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca twierdzi, że zarówno ona, jak i jej małżonek wystąpili ze spółek jawnych przed złożeniem wniosków za 2021 r., a ostatnia zmiana została ujawniona w rejestrze w styczniu 2021 r. Stanowisko to wymaga zweryfikowania przez organy w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli zostanie potwierdzona, to fakt wytworzenia na potrzeby innych płatności sztucznych warunków, które jednak nie miały wpływu na zasadność wniosku skarżącej w tej sprawie, nie może stanowić samoistnej podstawy wydania decyzji odmownej. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że skarżąca jest stroną wielu postępowań dotyczących pozyskiwania płatności na zalesienie, w których prezentowane są podobne fakty i dowody. Nie zwalnia to jednak organów ze staranności w podejmowaniu czynności procesowych i indywidualnej oceny zgromadzonego materiału w każdej ze spraw. Nieuzasadnione natomiast pozostają zarzuty art. 77 ust. 1 k.p.a., dlatego że ustawa procesowa nie zna tak oznaczonej jednostki redakcyjnej. Przepisy k.p.a. dzielą się na paragrafy, nie zaś ustępy, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Z kolei zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. jest niedokładnie sformułowany, bo nie wskazano którego z paragrafów podniesione naruszenie miałoby dotyczyć. Rozstrzygając sprawę niniejszą ponownie organy dokonają prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, indywidualizując go w odniesieniu do przedmiotu postępowania i płatności, o którą skarżąca się ubiegała. Rozważą, czy istotnie w tym zakresie można mówić o stworzeniu sztucznych warunków rzutujących na fakt bądź nawet tylko zakres płatności, o którą skarżąca się ubiegała. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w tej sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.