I GSK 388/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Biura U. F. K. T. Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 303/24 w sprawie ze skargi Biura U. F. K. T. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2023 r. nr DRP.WPAV.411.13435.2023.MP L.dz.52585.26R0388D1 w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 maja 2024 r., sygn. V SA/Wa 303/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Biura U. F. K. T. Sp. z o.o. w J. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Fundusz dalej zwany PFRON) z dnia 13 grudnia 2023 r., nr DRP.WPAV.13435.2023.MP, w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81a k.p.a. - poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób właściwy, a uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonych decyzji jest kompletne i prawidłowe, co spowodowało bezpodstawne oddalenie skargi, b) art. 80 w zw. z art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji - przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia na dowodach w postaci pism (pisma, które miały rzekomo stanowić dowód potwierdzający brak rozliczenia kosztów płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS na indywidualnych kontach pracowników niepełnosprawnych), a które to dowody nie są istotne z punktu widzenia normy prawnej określonej brzmieniem art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, bowiem mogą stanowić jedynie dowody na ogólne rozliczenie stanu konta skarżącej w ZUS, jako płatnika składek, a tym samym nie są jednoznacznymi i kompletnymi dowodami zmierzającymi do udowodnienia, czy spółka poniosła koszty płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS na pracowników niepełnosprawnych w spornych okresach rozliczeniowych, a co w świetle przedłożonych dowodów winno mieć marginalne znaczenie z uwagi na rzeczywistą formę zatrudnienia z pracownikiem objętym decyzją; c) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji - przez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania w zakresie żądanej kwoty, w sytuacji, gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy wykorzystaniu reguł dowodowych określonych ww. normach prawnych, jak również przy uwzględnieniu dowodów przedłożonych przez spółkę w toku postępowania administracyjnego (złożone wyjaśnienia w zakresie stosunku prawnego łączącego strony), jak i zastosowania przez PFRON prawidłowej wykładni art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, PFRON zobowiązany był wydać decyzję umarzającą postępowanie z uwagi na okoliczność, że wobec pracownika niepełnosprawnego, na którego uzyskano dofinansowania za sporne okresy sprawozdawcze spełniono wymagane przesłanki. II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, polegające na przyjęciu, że obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, stanowiący warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, który według informacji uzyskanych z ZUS nie został realnie spełniony (z uwagi na wykonywanie pracy na podstawie umowy o pracę a nie kontrakt menadżerski), w sytuacji gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy nakazuje, uznać warunek za spełniony, chociaż opłacone składki realnie nie pokrywają składek należnych od zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okresy będące przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że spółka wykazała, iż kontrakt menadżerski, na który powoływał się organ, został rozwiązany 10 września 2021 r. W piśmie procesowym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany. Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie formułując tego rodzaju zarzut winien jednoznacznie wskazać którą konkretnie postać błędu subsumpcji podnosi, tj. czy jego zdaniem wojewódzki sąd administracyjny niewłaściwie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w konkretnym przepisie prawa czy też błędnie przyjął, że stan ten odpowiada normie wyrażonej we wskazanej przez niego regulacji. W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie spółka sformułowała przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie łącznie cztery zarzuty, trzy spośród których oparła na twierdzeniach dotyczących naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, jeden zaś regulacji prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy że nie zasługują one na uwzględnienie, co jest wynikiem tego, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wymienionych w podstawach prawnych zarzutów przepisów, w szczególności w sposób przedstawiony przez spółkę. I tak w ramach dwóch pierwszych zarzutów, oznaczonych w skardze kasacyjnej numerami I a) i b), spółka zarzuciła WSA w Warszawie nieuzasadnione przyjęcie, że uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji jest kompletne, a ponadto wskazała na naruszenie reguł postępowania dowodowego przejawiających się w pominięciu analizy i oceny dokumentów przedstawionych przez stronę i oparcie się wyłącznie na dokumentacji pozyskanej od ZUS. Odnosząc się do tego rodzaju twierdzeń już na wstępie należy zaznaczyć, że skarżąca kasacyjnie, pomimo skierowania do niej w trakcie postępowania administracyjnego wezwania, nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów wskazujących na to, że wymieniona w decyzji organu osoba rzeczywiście wykonywała swoje obowiązki w odniesieniu do spółki, na podstawie umowy o pracę, a nie kontraktu menedżerskiego. Podobnie spółka nie przedstawiła, ani nie wskazała na żadne dowody, które miałyby świadczyć o opłaceniu przez nią składek na ubezpieczenia społeczne za rzekomo zatrudnianą, w ramach stosunku pracy, osobę. Na podstawie informacji uzyskanej z ZUS, a więc podmiotu w zakresie działania którego leży pobór i ewidencjonowanie składek nie wynika, aby składki tego rodzaju zostały faktycznie uiszczone. Skarżąca kasacyjnie tymczasem nie wskazała na jakiekolwiek inne dowody, które chociażby pośrednio wskazywały na poniesienie przez nią tego rodzaju kosztów. W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania stanowiska WSA w Warszawie, uznającego dochowanie przez organ wymogów odnoszących się do gromadzenia i oceny dowodów w sprawie (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Nie można też zasadnie mówić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 81a k.p.a., z którego wynika nakaz rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości faktycznych, gdyż na gruncie niniejszej sprawy z tego rodzaju wątpliwościami nie mamy do czynienia. W jej bowiem okolicznościach niewykonywanie przez osobę niepełnosprawną pracy na rzecz spółki, w ramach stosunku pracy, a także nieuiszczenie za nią składek z tego właśnie tytułu zostało jednoznacznie stwierdzone, w oparciu o dane wynikające z odpowiednich rejestrów ZUS, i jako takie nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli chodzi o zarzut I. c) skargi kasacyjnej, to również w tym wypadku nie sposób jest uznać jego zasadności. Nie można bowiem zasadnie mówić o tym, że WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia prawa nie uznając konieczności uchylenia poddanej jego kontroli decyzji i nie umarzając postępowania w sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, odwołując się do konkretnych regulacji prawych i adekwatnych z tego punktu widzenia okoliczności faktycznych, że takie umorzenie byłoby zasadne. Jej twierdzenia odnośnie tego, że wobec "pracownika niepełnosprawnego, na którego uzyskano dofinansowania za sporne okresy sprawozdawcze spełniono wymagane przesłanki" nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywiści i jako gołosłowne nie mogą być uznane za zasługujące na uwzględnienie. Jak to bowiem zostało wyjaśnione w ramach oceny poprzednich zarzutów, nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że wskazywana przez spółkę osoba była zatrudniona na podstawie umowy o pracę oraz że z tego tytułu uiszczone zostały za nią należne składki. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego również nie sposób stwierdzić jego zasadności, co jest głównie następstwem wadliwego sposobu jego skonstruowania. Otóż w ramach tego zarzutu, opartego na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podniesiono obie wymienione w tym przepisie postaci uchybienia regulacjom prawa materialnego, bez wskazania na czym w tym właśnie wypadku naruszenie prawa miałoby polegać. Spółka nie wyjaśniła w jaki sposób Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył wymienione w podstawie prawnej zarzutu przepisy, a także z czym miałoby się wiązać ich nieprawidłowe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zastosowanie. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nieskonkretyzowania wskazywanych w omawianym zarzucie postaci naruszenia prawa materialnego, nie był w stanie się do niego merytorycznie odnieść, co sprawia, że zarzut ten uznać należało za nieskuteczny. Niezależnie jednak od powyższego dodać należy, że w ramach twierdzeń przedmiotowego zarzutu, jego autor koncentruje się nie na postaciach wskazywanego przez siebie naruszenia prawa materialnego, jakiego miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji, ale zagadnieniach związanych bezpośrednio z oceną prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Tak bowiem należy zakwalifikować jego stwierdzenia odnośnie zatrudnienia osoby niepełnosprawnej na podstawie umowy o pracę, po rozwiązaniu kontraktu menedżerskiego. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, oceny prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń nie można kwestionować w ramach zarzutów opartych na twierdzeniach związanych z naruszeniem prawa materialnego. Taki zaś charakter ma omawiany zarzut. W tym miejscu zauważyć również należy, że spółka nie podważyła prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń, jako że jej zarzuty procesowe okazały nie niezasadne. W związku z tym, również z uwagi właśnie na to, w sprawie nie można mówić o naruszeniu przez WSA w Warszawie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Co do zasady bowiem, warunkiem skuteczności zarzutu dotyczącego błędu subsumpcji, jest skuteczne podważenie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, z czym na gruncie niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zasądzeniu na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku terminowego wniosku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1291/19, złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny.