I GSK 388/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del.WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 541/22 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 13 września 2022 r., nr SKO.IN-90/3705/90/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 29 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 541/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę A. S. (dalej zwanej "skarżącą") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej zwanego "SKO") z 13 września 2022 r., nr SKO.IN-90/3705/90/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Jednocześnie wniosła o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej, w tym koszów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 104, 107 i 127 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwanej "k.p.a.") przez błędne zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego w niniejszej sprawie przez skarżącą przez administracyjny organ II instancji, podczas gdy pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Kielcach z 21 kwietnia 2022 r. informujące o negatywnej weryfikacji końcowej rozliczenia świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy przekazanych z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na podstawie wniosku skarżącej z 31 grudnia 2020 r. i wynikające z niego wezwanie do zwrotu środków w całości wraz z odsetkami w istocie posiada charakter decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie w administracyjnym toku instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu I instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności było postanowienie SKO w Kielcach wydane w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Kielcach z 21 kwietnia 2022 r. zawiadamiającego o negatywnej weryfikacji końcowej rozliczenia świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy przekazanych z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w związku z niespełnieniem przez A.S. warunku wynikającego z postanowień art. 15gg ust. 1 w zw. z art.15g ust.4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej zwanej "ustawą COVID-19"). Zdaniem Sądu I instancji pismo to stanowiło wyłącznie informację o negatywnej weryfikacji końcowej rozliczenia świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, która nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie przysługuje od niego odwołanie jako środek zaskarżenia. Skarga kasacyjna generalnie kwestionuje to stanowisko zarzutami naruszenia prawa procesowego w tym obrazy art. 134 i art. 104, 107 i 127 k.p.a. przez błędne zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, gdy w istocie pismo to posiada charakter decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie w administracyjnym toku instancji. Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy są nieusprawiedliwione. Przywołane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej, podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ogniskują się wokół zasadniczego w tej sprawie zagadnienia, mianowicie charakteru pisma organu administracyjnego z 21 kwietnia 2022 r. Rozstrzygnięcia bowiem wymaga, czy pismo to stanowi decyzję administracyjną, która zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego podlegałaby ocenie przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko Sądu I instancji, iż sporne pismo stanowiło informację, która nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie przysługuje od niego odwołanie jako środek zaskarżenia. Zgodnie z art. 15g ust. 17b ustawy COVID-19 wojewódzkie urzędy pracy rozliczają przekazane uprawnionym podmiotom świadczenia dwuetapowo w drodze: wstępnej weryfikacji rozliczenia otrzymanych środków oraz końcowej weryfikacji dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków i ostatecznego zatwierdzenia przekazanego rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, która może zostać dokonana w okresie 3 lat od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu, wynikającego z umowy zawartej przez uprawniony podmiot z dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy. Zauważyć należy też, że art. 15gg ust. 23c ustawy COVID-19 stanowi, iż w przypadku wykorzystania świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się odpowiednio przepisy art. 169 ust. 1 – 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Stosownie zaś do treści art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Natomiast w myśl ust. 6 tego przepisu w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przywołanych powyżej przepisów wynika, że w przypadku weryfikacji końcowej przyznanej pomocy i stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie jej wykorzystania czy pobrania beneficjent powinien w określonym terminie dokonać zwrotu środków dofinansowania. Dopiero brak zwrotu w terminie prowadzi do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. W realiach niniejszej sprawy Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Kielcach po przeprowadzonej weryfikacji stwierdził nieprawidłowości w zakresie braku zgłoszenia do ubezpieczenia jednego pracownika oraz braku naliczenia i odprowadzenia od jego wynagrodzenia składki na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne. Zmierzając więc do ich usunięcia organ poinformował o tym i wezwał do zwrotu dofinansowania w terminie 15 od dnia doręczenia wezwania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowemu wezwaniu organu nie można nadać innej formy niż właśnie taka, tym bardziej iż organ w piśmie z 21 kwietnia 2022 r. wyraźnie powołał się na podstawę prawną z art. 15g ust. 17b pkt 2 ustawy COVID-19. Weryfikacja stanowi instrument prawny, którego zastosowanie ma prowadzić do usunięcia przez ich adresata nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli wykorzystania pomocy finansowej. Należy wskazać, że w przypadku weryfikacji trybie art. art. 15g ust. 17b pkt 2 ustawy COVID-19 nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Weryfikacja nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., który definiuje postępowanie administracyjne jako postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zatem należy przyjąć, że wynik weryfikacji wydany w trybie przepisów ustawy COVID-19 nie podlega reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybiera on formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Stąd też w sprawie tej nie można przyjąć, iż organ wydał decyzję administracyjną, która zawiera cztery elementy konstytutywne (tj. oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji) by skutecznie określać taką formę kwestionowanego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim przypadkiem rozstrzygnięcia nie mamy do czynienia w tym postępowaniu skoro w wyniku negatywnej weryfikacji końcowej wezwano do zwrotu pomocy. Wynik weryfikacji wydany w trybie przepisów omawianej ustawy COVID-19 nie podlega reżimowi k.p.a. Informacja o wyniku weryfikacji nie ma charakteru decyzji administracyjnej o jakiej mowa w art. 107 k.p.a. jak sugeruje to skarga kasacyjna, a w konsekwencji nie przysługiwało od niej odwołanie. Dlatego też w sytuacji złożenia odwołania od pisma z 21 kwietnia 2022 r. będącego informacją o weryfikacji w trybie art. 15g ust. 17b pkt 2 ustawy COVID-19, słusznie SKO w Kielcach, w okolicznościach tej sprawy, zastosowało konstrukcję prawną z art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego w szczególności na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, (także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu). Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Takie prawidłowe postanowienie wydało SKO w Kielcach. Stąd też Sąd I instancji oceniając w ramach złożonej skargi legalność kwestionowanego postanowienia, zasadnie uznał, iż w pełni odpowiada ono prawu a więc zachodziła konieczność oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.