I GSK 380/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4785/21 w sprawie ze skargi A. B. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr OR09-65000-OR0920003/20 w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd I instancji) wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4785/21 po rozpoznaniu skargi A. B. (dalej zwany: skarżącym) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 25 sierpnia 2021 r. nr OR09-65000-OR0920003/20 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w pkt 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie; w pkt 2. zasądził od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Restrukturyzacja i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.) organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez sąd I instancji sposobu wykładni i w konsekwencji niezastosowania art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 904; dalej zwanej: ustawą zmieniająca z dnia 15 kwietnia 2021 r.) do stanu faktycznego sprawy, albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu, ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia wykonawczego, tj. § 12 ust. 1, § 12 ust. 1a rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje mające na celu ochronę wód przed zanieczyszczeniem azotami pochodzącymi ze źródeł rolniczych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021, poz. 1152), gdyż jest przepisem szczególnym i to rangi ustawowej w stosunku do przepisów rozporządzenia wykonawczego, tak więc organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na skutek uniemożliwienia stronie przeprowadzenia czynności procesowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; b) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez sąd I instancji sposobu wykładni i zastosowania § 12 ust. 1, § 12 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje mające na celu ochronę wód przed zanieczyszczeniem azotami pochodzącymi ze źródeł rolniczych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021, poz. 1152) i w konsekwencji brak wyjaśnienia przez sąd I instancji naruszenia przez organ art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.; c) pominięcie zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, przez nie przyjęcie przez sąd I instancji sposobu wykładni i zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 kwietnia 2021 r., albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia wykonawczego (rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje mające na celu ochronę wód przed zanieczyszczeniem azotami pochodzącymi ze źródeł rolniczych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020 Dz. U. z 2021, poz. 1152), tj. przed § 12 ust. 1, § 12 ust. 1a, gdyż jest przepisem szczególnym i to rangi ustawowej w stosunku do przepisów rozporządzenia wykonawczego, tak więc organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na skutek uniemożliwienia stronie przeprowadzenia czynności procesowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; Na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z 15 kwietnia 2021 r. przez błędną wykładnię i niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy przepisu art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 kwietnia 2021 r., albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia wykonawczego, tj. przed § 12 ust. 1, § 12 ust 1a rozporządzenia wykonawczego, gdyż jest przepisem szczególnym i to rangi ustawowej w stosunku do przepisów rozporządzenia wykonawczego, tak więc organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na skutek uniemożliwienia stronie przeprowadzenia czynności procesowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) art 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z rozporządzeniem wykonawczym przez błędną wykładnię i zastosowanie § 12 ust. 1, § 12 ust 1a ww. rozporządzenia do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy przepis ten nie powinien być zastosowany do oceny prawidłowości działania organu, gdyż do stanu faktycznego sprawy organ prawidłowo zastosował art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 kwietnia 2021 r., albowiem jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia wykonawczego; 3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z § 12 ust 1, § 12 ust. 1a rozporządzeniem wykonawczego przez błędną wykładnię i nie zastosowanie tego przepisu, co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem przez WSA w Warszawie skargi skarżącego na rozstrzygnięcie ARiMR w przedmiocie odmowy przyznania pomocy, a w konsekwencji bezzasadnym zastosowaniem do rozstrzygnięcia sprawy w ramach wykładni przepisów § 12 ust. 1, § 12 ust. 1a rozporządzenia wykonawczego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a także za bezskuteczne. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, formalnie opartych na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., stwierdzić należy, że pomimo przytoczenia w niej obu postaci zarzutów, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. wszystkie one dotyczą w istocie jednego problemu, jaki stanowią prawne podstawy procedowania ARMiR, w przedmiocie wniosku, o którym mowa w rozporządzeniu wykonawczym, w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku. Mając, więc na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej cechują się komplementarnością, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich. Za niezasadny należy uznać zarzut wadliwości (braków) uzasadnienia wyroku sądu I instancji, w szczególności w odniesieniu do wykładni art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej oraz § 12 ust. 1, § 12 ust. 1a rozporządzenia wykonawczego. Sąd I instancji odniósł się, bowiem do relacji całości unormowań przepisu § 12 rozporządzenia wykonawczego, z uwzględnieniem aspektów mających istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Odniósł się także do normy art. 67b ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217, ze zm., dalej zwanej: ustawą EFRROW) z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 kwietnia 2021 r., które WSA w Warszawie przytoczył w uzasadnieniu in extenso. W tym właśnie zakresie, właśnie z uwagi na rezultaty dokonanej wykładni wskazanych wyżej przepisów, podkreślił odmienność przesłanek zastosowania rozwiązań wynikających z § 12 rozporządzenia oraz wyżej wskazanych regulacji ustawowych. Na tej to podstawie stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że rozwiązania ustawowe mają w tym wypadku pierwszeństwo stosowania. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na rozstrzygnięcie, jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w sprawie wyroku zawiera podstawę prawną jego wydania oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej, oparty generalnie na twierdzeniach odnośnie uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., można uznać za zasadny jedynie w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie poddaje się kontroli, z uwagi na brak tych elementów uzasadnienia, które stanowi wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Tymczasem sąd I instancji wyjaśnił swoje stanowisko, z odwołaniem się do podstaw prawnych, na podstawie, których zostało ono wypracowane. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rozpatrując kwestię relacji § 12 rozporządzenia wykonawczego WSA odnosił się głównie do art. 67b ust. 2 ustawy EFRROW, ale również art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 kwietnia 2021 r., na który to przepis przede wszystkim powołał się organ w swoim rozstrzygnięciu. Ten, bowiem determinowany był przede wszystkim przyjęciem, że rozwiązania przewidziane w § 12 rozporządzenia wykonawczego nie zostały uchylone przepisami ustaw i to na ich podstawie winien organ procedować w sprawie wniosku strony. Jeżeli zaś chodzi o relację pomiędzy przepisami rozporządzenia wykonawczego a przepisami ustawy EFFROW czy też ustawy zmieniającej z dnia 15 kwietnia 2021 r., to zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ podnosi przedmiotową kwestię zarówno w ramach zarzutu, który określił, jako dotyczący prawa procesowego, jak również zarzutu dotyczącego naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego. Tymczasem zarówno regulacje rozporządzenia wykonawczego, jak i wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy ustawowe, czy to art. 67b ust. 1 i ust. 2 ustawy EFRROW, jak i art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 kwietnia 2021 r., mają cechy właściwe przepisom proceduralnym. Jednak tego rodzaju wadliwość zarzutu nie uniemożliwiła ustosunkowania się do podnoszonej przez skarżący kasacyjnie organ problematyki, dotyczącej wzajemnych relacji rozwiązań funkcjonujących na gruncie rozporządzenia wykonawczego oraz ustaw. Dokonując oceny stanowiska WSA w Warszawie w omawianym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do przypisania sądowi błędu czy to w kwestii wykładni czy też zastosowania wymienionych w zarzutach regulacji prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zauważył, że rozwiązania przyjęte w § 12 rozporządzenia wykonawczego, zwłaszcza zaś ust. 1 i 1a, nie zostały uchylone, a reguły procedowania wynikające najpierw z art. 67b ust. 2 ustawy o EFRROW, a następnie zmodyfikowane przez art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 kwietnia 2021 r., wprowadzające istotne zmiany w tym względzie, obejmowały jedynie sytuacje, w których niespełnienie warunków przyznania pomocy wynikało z przyczyn związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Zakres przedmiotowy tych ostatnich regulacji był, więc węższy od tego, jaki wynikał z § 12 rozporządzenia wykonawczego. Niezależnie od powyższego dodać także należy, że z uwagi na niestwierdzenie tożsamości regulacji rozporządzenia wykonawczego i przepisów ustaw, tj. ustawy EFRROW oraz ustawy zmieniającej z dnia 15 kwietnia 2021 r., nie sposób jest przyjmować, jak to sugeruje skarżący kasacyjnie organ, że te ostatnie mogły doprowadzić do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia, w określonym zakresie. Za takim wnioskiem przemawia także regulacja art. 67b ust. 4 i 5 ustawy EFRROW. Zgodnie z ust. 4 minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, warunki lub tryb przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem lub pomocy technicznej, które mają zastosowanie podczas stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 lub wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego w związku z zakażeniami tym wirusem oraz w okresie 90 dni od dnia odwołania tych stanów, odmienne w stosunku do przepisów wydanych na podstawie art. 45 albo art. 43a ust. 6, w celu przeciwdziałania skutkom tych stanów oraz mając na względzie zapewnienie sprawnego wdrażania programu w warunkach tych stanów. Wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 4, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może wskazać przepisy wydane na podstawie art. 45 albo art. 43a ust. 6, które nie mają zastosowania w okresie, o którym mowa w ust. 4 – ust. 5 art. 67b. Nie wydano aktu wstrzymującego zastosowanie regulacji § 12 rozporządzenia w odniesieniu do działania objętego wnioskiem strony. Podobnie nie można pominąć tego, że intencją, jaka przyświecała ustawodawcy w zakresie wprowadzenia rozwiązań wynikających między innymi z art. 67b ust. 2 ustawy EFRROW oraz art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 kwietnia 2021 r. było zabezpieczenie praw stron ubiegających się o określone formy wsparcia, w sytuacji obowiązywania ograniczeń wynikających z walką ze skutkami epidemii. Z tego już tylko względu stwierdzić należy, rezultaty funkcjonalnej wykładni wprowadzonych w tym celu przepisów stoją na przeszkodzie do przyjęcia, że tego rodzaju rozwiązania mogły prowadzić do pogorszenia sytuacji procesowej osób ubiegających się o wsparcie. Końcowo zauważyć należy, że jeżeli intencją ustawodawcy miałoby być uchylenie rozwiązań przyjętych w § 12 rozporządzenia wykonawczego, to w ramach wprowadzanych regulacji art. 67 b ust. 4 i 5 ustawy EFRROW czy regulacji ustawy zmieniającej winien on był zamieścić jednoznaczne postanowienia w tym względzie albo wydać akt wykonawczy. Skoro zaś nie uchylił regulacji rozporządzenia wykonawczego, ani nie wprowadził odpowiednich reguł kolizyjnych w tym zakresie, to wątpliwości, co do stosowania konkretnych rozwiązań nie można rozstrzygać na niekorzyść stron, zwłaszcza, gdy pierwotne rozwiązania były dla nich względniejsze w jakimkolwiek aspekcie, obejmującym chociażby dwukrotne wzywanie do uzupełnienia braków wniosku, jak to przewiduje § 12 rozporządzenia wykonawczego. W konsekwencji zasadnie sąd I instancji nie oceniał też kompletności wniosku skarżącego, z punktu widzenia § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Mając, więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.