I GSK 377/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 358/23 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr 9011-2023-001429 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 358/23, po rozpoznaniu skargi M. B. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej zwanego także "organem") z 28 kwietnia 2023 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, po wznowieniu postępowania, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wejherowie z 28 listopada 2022 r.; w punkcie 2. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku wniósł organ, a zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako "p.p.s.a."), zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 773; dalej jako "k.p.a.") – polegające na błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd i jego niezastosowaniu – w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niezasadnie uznał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a co za tym idzie, decyzja organu i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem normy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co doprowadziło do niezasadnego wzruszenia decyzji ostatecznej, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego polegająca na wyjściu na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję – w postaci ustalenia nowych wartości MKO (maksymalnego kwalifikowalnego obszaru) po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności z 8 lutego 2022 r., nr 0217-2022-001931, wpływających na wysokość przyznania pomocy finansowej beneficjentowi, co w konsekwencji spowodowało, że organ miał obowiązek dokonać wstecznej kontroli wniosku beneficjenta i wznowić postępowanie administracyjne; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie wybiórczej i niepełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej błędem w ustaleniach faktycznych w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niezasadnie uznał, że nowe wartości MKO (maksymalnego kwalifikowalnego obszaru) ustalone po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności z 8 lutego 2022 r., nr 0217-2022-001931, mające wpływ na wysokość prawidłowej kwoty płatności na rzecz beneficjenta nie mogą stanowić nowej okoliczności faktycznej jako przesłanki wznowieniowej, gdyż organ mógł powziąć te informacje wcześniej – podczas gdy organ I instancji nie miał faktycznej ani technicznej możliwości wejścia w posiadanie nowo ustalonych wartości MKO na etapie wydawania pierwotnej decyzji z uwagi na fakt, że kierownik biura powiatowego korzysta z dedykowanego systemu służącego do obsługi i kontroli wniosków, który to system nie wykazywał błędów ani nieprawidłowości, natomiast aktualizacją i weryfikacją danych zajmuje się odrębna komórka ARiMR, która zaimportowała nowe dane do systemu już po wydaniu decyzji I instancji, a organ zobligowany był dokonać wstecznej kontroli wniosku beneficjenta i wznowić postępowanie administracyjne – które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i niewłaściwie zastosował ten przepis w niniejszej sprawie, bowiem przesłanka wznowienia nie zaistniała, podczas gdy prawidłowa ocena faktyczna i prawna prowadzi do wniosku odmiennego, iż w sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, nie zachodzi potrzeba uchylenia obu decyzji i umorzenia postępowania wznowieniowego, w konsekwencji czego nie do zaakceptowania przez organ są wskazania Sądu co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku – które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając wniesioną skargę kasacyjną przedstawiono stanowisko przemawiające za jej zasadnością. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawierać winno ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu podstawach. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, w dalszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył jeszcze innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście zarzutów o charakterze procesowym – ocenianych in gremio –Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że autor skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy (in fine każdego zarzutu o charakterze procesowym wskazano jedynie, że naruszenie tych norm "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia "istotnego" wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Tak więc – z przyczyn formalnych – zarzuty 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy; wznowienie postępowania służy wyłącznie eliminacji kwalifikowanych wad procesowych, do których doszło w toku postępowania zwykłego. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest pierwotny spór o prawo materialne, ale tzw. sprawa procesowa. Jej celem jest zbadanie, czy postępowanie, które doprowadziło do wydania decyzji ostatecznej, było rzetelne i wolne od wad proceduralnych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tak więc z przyczyn formalnych i ten zarzut nie może być oceniany merytorycznie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.