I GSK 377/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 513/22 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. A. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 4 stycznia 2023r., sygn. akt I SA/Ol 513/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę R. A. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej też: Dyrektor W-M OR ARiMR", "Dyrektor") z 15 września 2022r., nr 212/OR14/2022 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie zwrotu poniesionych przez niego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 1341, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegających na bezpodstawnym pominięciu oraz ogólnej i pobieżnej analizie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, mających wpływ na wyrok postępowania. poprzez: a) niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności wyjaśnienia w jaki sposób ustalona została wyłączona z pomocy powierzchnia, gdy jest to kwestia sporna, b) nieustalenie rzeczywistej powierzchni zalesienia i oparcie się w tym zakresie na wizji terenowej z 2019 roku, której ustalenia odwołujący się konsekwentnie neguje, co prowadzi do wniosku że nie została ona przeprowadzona w sposób prawidłowy, zgodny ze stanem faktycznym, brak uwzględnienia przy wyliczaniu powierzchni konarów drzew na obrzeżach równolegle do wszystkich zalesień, c) Sąd w żadnym zakresie nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, podnoszonej w niniejszej sprawie, ale również innych postępowaniach przeciwko organom, świadczących o istnieniu na spornych działkach uprawy leśnej o zadeklarowanej powierzchni, o zalesieniu świerkiem, przez co nie zostało wykazane w sposób przekonywujący, aby taka sytuacja nie miała miejsca, d) nie doliczenie wokoło zalesie 3 metrów (strefy buforowej lasu) wzorem nadleśnictwa, gdyż rozrośnięty las uniemożliwia wykorzystanie w tej części gruntu, a co za tym idzie pomniejszenie obszaru do którego przysługuje płatność; 3) art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonego orzeczenia celem umożliwienia przeprowadzenia ponownej inspekcji terenowej gruntu, w sytuacji gdy stanowiska zarówno organu jak i skarżącego są odmienne, a co wydaje się zasadne wobec stwierdzonych w toku postępowania rozbieżności w zakresie powierzchni nieruchomości, a co pozwoli wyczerpująco uzupełnić materiał dowodowy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez stronę naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa niedostrzeżenie przez autora skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku WSA dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Innymi słowy Sąd I instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie dokonuje oceny prawidłowości ich zastosowania przez organ. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czego rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera. Zwrócić też należy uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy (pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej), lecz bada, czy przyjęty do rozpoznania sprawy został przez organ ustalony w sposób prawidłowy. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 1996r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. Według art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 i ust. 3 tej ustawy zawarto regulacje inne, niż te w k.p.a. W postępowaniach, o których mowa organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepisy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności. W związku z powyższym Sąd I instancji nie miał nawet możliwości naruszenia ww. przepisów k.p.a. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie, choć z uwzględnieniem regulacji szczególnej z art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy o płatnościach. Stosownie do jego treści, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Regulacja ta wprowadza zasadę otwartego katalogu środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, zasadę równej mocy środków dowodowych (z uwzględnieniem art. 3 ust. 3a ustawy o płatnościach) oraz wprowadza zgodność z prawem jako granicę dopuszczalności wykorzystywania środków dowodowych. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił naruszenia powołanego art. 75 § 1 k.p.a., z tego względu zarzut ten nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustosunkowując się w następnej kolejności do stanowiska skarżącego kasacyjnie jakoby w stanie faktycznym sprawy zachodziła potrzeba przeprowadzenia oględzin, w sytuacji gdy stanowiska zarówno organu jak i skarżącego są odmienne, i wobec stwierdzonych w toku postępowania rozbieżności w zakresie powierzchni nieruchomości, pozwoliłoby to wyczerpująco uzupełnić materiał dowodowy, stwierdzić trzeba, że jest ono błędne. W świetle art. 85 § 1 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, nie budzi wątpliwości, iż oględziny nieruchomości nie są obligatoryjną czynnością organu prowadzącego postępowanie administracyjne. O potrzebie przeprowadzenia dowodu z oględzin decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony o takiej potrzebie. Zauważyć trzeba, że materiał dowodowy, którym organ dysponował w tej sprawie był wystarczający do podjęcia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Należy również zaznaczyć, że podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. Niezależnie od przedstawionego powyżej stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie daje podstaw do uznania, że skarżący kasacyjnie skutecznie podważył stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji jako prawidłowo ustalony przez organ za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu w kwocie 360 zł.