I GSK 374/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Tomasz Smoleń Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 394/22 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 6 lipca 2022 r. nr 281/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 listopada 2022 r,, sygn. akt III SA/Lu 394/22, oddalił skargę M. M. na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 6 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy W dniu 2 czerwca 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie postanowieniem z 6 czerwca 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 z późn. zm., dalej: rozporządzenie), wniosek o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Konsekwencją złożenia wniosku po dniu 31 maja 2022 r. jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy (§ 13zo ust. 4). W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie pomocy finansowej wpłynął do organu I instancji w dniu 2 czerwca 2022 r., co stanowi przekroczenie ostatecznego terminu na składanie wniosków. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego zażalenia, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z 6 lipca 2022 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenie organu I instancji dotyczące uchybienia terminu do złożenia wniosku o przyznanie skarżącemu pomocy finansowej. Podniósł także, że termin wskazany w § 13zo ust. 3 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego, do którego nie stosuje się instytucji przywrócenia terminu. Zakreśla on ramy czasowe, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego. W konsekwencji, nie może być prowadzone postępowanie w celu zbadania istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie tego rodzaju terminu. Postępowanie takie jest bezprzedmiotowe. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, w związku z czym stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, a postępowanie nie może zostać wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z § 13zo ust. 3 rozporządzenia, wniosek składa się raz do dnia 16 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Stosownie zaś do § 13zo ust. 4 rozporządzenia, w przypadku złożenia wniosku, po dniu 16 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Daty określone w § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia zostały zmienione na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 1000) w ten sposób, że liczbę "16" zastąpiono liczbą "31". Znowelizowane przepisy weszły w życie w dniu 13 maja 2022 r. (vide: § 2 powyższego rozporządzenia). Wszystkie przytoczone wyżej warunki udzielania pomocy były udostępnione na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W informacjach opublikowanych 21 kwietnia 2022 r. i 12 maja 2022 r. wyraźnie wskazano, że "Wniosek o udzielenie pomocy składa się raz w terminie do 16 maja 2022 r w Biurze Powiatowym Agencji właściwym ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W przypadku złożenia wniosku po 16 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy." Pierwotnie termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w § 13zo ust. 1 rozporządzenia, upływał 16 maja 2022 r., po czym został wydłużony do 31 maja 2022 r. Tym samym producenci rolni uzyskali dużo więcej czasu na dokładne zapoznanie się z warunkami udzielenia pomocy. W pkt 5 powszechnie dostępnej Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej opublikowanej na stronie internetowej, w sposób jednoznaczny podano, że termin składania wniosków nie podlega przywróceniu, zaś w pkt 6, że za datę złożenia wniosku uważa się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji. W pkt 7 poinformowano, że w przypadku złożenia wniosku po upływie wyznaczonego terminu, nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Jednocześnie podano do wiadomości (pkt 8 instrukcji), że wniosek można przekazać za pośrednictwem platformy ePUAP lub wysłać za pośrednictwem operatora pocztowego (najlepiej przesyłką rejestrowaną). Można także złożyć osobiście w kancelarii BP lub dostarczyć do specjalnych wrzutni (jeżeli w danym BP ARiMR funkcjonuje taka forma składania dokumentów). Zatem zainteresowany producent rolny miał zapewnioną pełną możliwość zapoznania się z wszystkimi warunkami przyznawania pomocy finansowej. Rozporządzenie zostało wydane, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR, w myśl którego Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych. WSA wskazał, że § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia stanowi, że za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Skoro zatem przepis odrębny zawierał odmienną regulację, niż przewidziana w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., to miał on zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podsumowując WSA uznał, że złożenie wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup nawozów mineralnych, z przekroczeniem terminu zakreślonego prawem, wobec jasnej regulacji normatywnej zawartej w § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia, musiał skutkować odmową wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w związku z § 13zo ust. 4 rozporządzenia. Z uwagi na powszechną dostępność informacji o zasadach przyznawania pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów, skarżący powinien znać wszystkie warunki dotyczące zasad udzielania tej pomocy, w tym dotyczące terminu złożenia wniosku i konsekwencji uchybienia terminu do jego złożenia. Gdyby zatem skarżący dostatecznie zadbał o swoje interesy, powinien złożyć wniosek na poczcie wcześniej, aniżeli to uczynił (31 maja 2022 r.), albo też skorzystać z innych form złożenia wniosku (za pośrednictwem platformy ePUAP lub przez złożenie wniosku osobiście w siedzibie Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie) – tak aby mieć pewność, że wniosek znalazł się w siedzibie organu, najpóźniej do dnia 31 maja 2022 r. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że skarżący składając wniosek podpisał go i jednocześnie oświadczył m.in. że znane mu są warunki otrzymania pomocy finansowej określone w § 13zo rozporządzenia. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie postanowienia, podczas gdy organ administracji naruszył w nim przepisy prawa materialnego, mianowicie art. 3 pkt 8 oraz art. 15 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 896 ze zm., dalej: Prawo pocztowe) oraz § 13zo ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez: a) błędne przyjęcie, że ustalony stan faktyczny nie stanowi nadania przesyłki w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 Prawa pocztowego w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że ustalony stan faktyczny nie wypełnia hipotezy wskazanych przepisów; c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 13zo ust. 3 rozporządzenia, polegające na uznaniu, że ustalony stan faktyczny nie uzasadnia zastosowania w sprawie art. 57 § S pkt 2 k.p.a. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnej oceny zastosowania przez organ przepisów k.p.a. i w konsekwencji nie uwzględnił skargi i nie uchylił postanowienia, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § li art. 80 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie przez organ, że iż wpływ wniosku o pomoc do biura powiatowego ARiMR w Rykach w dniu 2 czerwca 2022 r., nadanego na poczcie w dniu 31 maja 2022 r. został wniesiony z uchybieniem terminu, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 134 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjne zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty naruszenia przepisów prawa. Pierwszy odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego i składa się z trzech części. Na wstępie rozważań należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia tego prawa. Przepis prawa materialnego można naruszyć poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego kasator zobowiązany jest zatem do wskazania, czy błąd dotyczy wykładni, czy też zastosowania. Brak powołania postaci naruszenia prawa materialnego powoduje, że zarzut taki jest nieskuteczny. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną w ramach postawionych zarzutów. Nie może wyjść poza te zarzuty. Nie może też zarzutów tych się domyślać, uzupełniać, poprawiać, czy też w inny sposób korygować. Dodać należy, że zarzut naruszenia art. 15 Prawa pocztowego został powołany w petitum skargi kasacyjnej w sposób niepełny. Brak w nim konkretyzacji, bowiem przepis ten posiada dwa ustępy, a dodatkowo pierwszy z nich zawiera jeszcze trzy punkty. Zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego powoływany w skardze kasacyjnej, dla swej skuteczności, musi być powołany precyzyjnie ze wskazaniem wszystkich jednostek redakcyjnych danego przepisu. Jak to wyżej zostało już wskazane, NSA nie ma uprawnienia do domyślania się intencji skarżącego kasacyjnie, czy też uzupełniania treści zarzutów kasacyjnych. Z dalszej części powołanego zarzutu, z trzech jego części, wynika, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje w nim ustalenia faktyczne twierdząc, że ustalony stan faktyczny nie uzasadnia zastosowania w sprawie art. 57 § 2 pkt 5 k.p.a. W ocenie NSA z zarzutem tym zgodzić się nie można. Przypomnieć należy, że zgodnie z § 13 zo ust. 3 rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Natomiast z § 13 zo ust. 4 rozporządzenia wynika, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Zapis ten oznacza, że uprawnienie do uzyskania pomocy po 31 maja 2022 r. wygasa. Zatem ponad wszelką wątpliwość jest to termin prawa materialnego. Z orzecznictwa NSA i głosu doktryny wynika, że do terminów prawa materialnego nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących terminów, w tym art. 57 § 2 pkt 5 k.p.a. W orzecznictwie NSA prezentowany jest także pogląd, że termin zawity jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa (por. wyrok NSA z 30 października 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, LEX nr 571062). Upływ terminu prawa materialnego powoduje trwałą niemożność podjęcia przez organ czynności z terminem powiązanej. W żadnych okolicznościach nie można ich ani przywrócić, ani przedłużyć ich trwania (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., III OSK 2186/22, LEX nr 3425217). Jednolite jest bowiem stanowisko doktryny i judykatury, iż tylko terminy procesowe mogą podlegać w przypadku ich uchybienia przywróceniu, natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony obwarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2005, s. 333, także wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 95/09, LEX nr 563313). Dlatego postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. W drugim zarzucie kasacyjnym wskazano, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez dokonanie błędnej oceny zastosowanych przez organ przepisów k.p.a. i nieuchylenie postanowienia, pomimo naruszenia przepisów poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem materiału dowodowego i przyjęcie przez organ, że wpływ wniosku do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 2 czerwca 2022 r. nadanego na poczcie 31 maja 2022 r. nastąpił z uchybieniem terminu. Z zarzutem tym zgodzić się nie można. Powtórzyć jeszcze raz należy, że termin z § 13 zo ust. 3 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego. Do takiego terminu nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące terminów, w tym art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., który to przepis przewiduje uznanie, że termin uważa się za zachowany, w przypadku nadania pisma na poczcie. Z tego powodu także i ten zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.