I GSK 37/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2017/25 w sprawie ze skargi Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 16 stycznia 2023 r. nr 2.54.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 września 2025 r., sygn. V SA/Wa 2017/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi ze skargi Gminy P. (dalej zwanej gminą lub skarżącą) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w Warszawie z dnia 16 stycznia 2024 r., nr 2.54.2024, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, uchylił zaskarżoną uchwałę. W kwestionowanej w całości uchwale Kolegium orzekło o nieważności w części uchwały nr 1463/LXXVI11/2023 Rady Miejskiej w P. z dnia 15 grudnia 2023 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy P. na lata 2024-2037, tj. załącznika nr 2 pn. "Wykaz wieloletnich przedsięwzięć Gminy P." w zakresie przedsięwzięcia ujętego w pozycji 1.3.1.6 pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu istotnego naruszenia prawa. Chodzi tu o art. 44 ust. 2 i art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych lub u.f.p.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ nadzoru zwrócił także uwagę na brak podstawy prawnej do jej podjęcia uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO wskazało, że w myśl art. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1082, dalej: Prawo łowieckie) zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast zgodnie z art. 6 cytowanej ustawy, naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa jest minister właściwy do spraw środowiska. Stosownie do art. 7 Prawa łowieckiego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, administrację w zakresie łowiectwa sprawuje samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Kolegium RIO stwierdziło, że przywołany przepis ustawy nie wskazuje, by zadania te gmina mogła realizować jako zadania własne, a także z pozostałych regulacji Prawa łowieckiego nie wynika, by jednostki samorządu terytorialnego były uprawnione do finansowania działań w tym zakresie. W ocenie Kolegium RIO, gmina planując wydatek bieżący pn. "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom", nie posiadała do tego podstawy prawnej, czym w sposób istotny naruszyła art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi gminy na uchwałę Kolegium RIO, wyrokiem z 23 maja 2024 r. uchylił zaskarżoną uchwałę organu nadzoru. Sąd stwierdził, że organ nadzoru nie wykazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, aby rada miejska planując wskazane w uchwale przedsięwzięcie naruszyła prawo w sposób istotny, a przez to nie wykazał własnej kompetencji do orzeczenia o nieważności części uchwały budżetowej. Zakwestionowanie legalności części załącznika nr 2 uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Sąd uznał za niezasadne. Zwrócił uwagę na konstytucyjne domniemanie kompetencji gminy i ochronę samodzielności gminy przy wykonywaniu zadań własnych – zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Do zadań własnych gminy należy m.in. ochrona środowiska i przyrody, przy czym ustawa nie definiuje tych pojęć. Za nieuprawnione uznał Sąd utożsamienie przez organ nadzoru pojęcia "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z pojęciem "zwierzęta łowne", o którym mowa w przepisach Prawa łowieckiego. W następstwie rozpatrzenia skarg kasacyjnych wniesionych przez Kolegium RIO oraz Gminę P., Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 29 kwietnia 2025 r. o sygn. akt I GSK 1499/24 uchylił w całości wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2024 r. sygn. V SA/Wa 858/24 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 141 § 4 i art. 134 oraz art. 148 P.p.s.a. z uwagi na niewydanie orzeczenia w granicach sprawy wynikającej z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i niedostatecznie uzasadnienie wyroku uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze, w tym zarzucaną przez organ sprzeczność zawartej w nim argumentacji, co do braku wad uchwały, w kontekście art. 91 ust. 1 u 4 u.s.g. Powyższe wynikało z braku poddania analizie przepisów rozdziału 2 działu V u.f.p. a zwłaszcza art. 226 ust. 2 i w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W konsekwencji Sąd nie dopełnił wymagań wynikających z przepisów art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem, poprzestając na analizie zarzutów skargi i stanowisk stron, a nie głównego przedmiotu sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd dokonał kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie odnoszącym się do uchwały w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej oraz przepisów regulujących zasady jej podejmowania i określających wymagania co do jej treści. Zdecydowana większość wywodów Sądu, podobnie zresztą jak obu stron postępowania, skupiała się na określeniu rodzaju doraźnych (interwencyjnych) zadań gminy związanych z ochroną zwierząt dziko żyjących, przebywających na terenach zurbanizowanych, które zamierzano sfinansować w wysokości po 125 000 zł w kolejnych trzech latach w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom". Tymczasem analizie powinny podlegać przede wszystkim regulacje prawne, które odnoszą się do wieloletniej prognozy finansowej i przedsięwzięć, które w tej prognozie mogą się znaleźć. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie wykonał prawidłowo kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego oraz – w granicach sprawy – także aktu organu gminy, który organ nadzoru poddał własnej kontroli w zakresie, jaki jest wymagany na gruncie regulacji art. 134 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 P.p.s.a. Zamiast poddać prawnej analizie dopuszczalność zamieszczenia w uchwale w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej gminy określonego przedsięwzięcia pn. Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom, czyli w zakresie przedmiotowej szczegółowości załącznika nr 2 poz. 1.3.1.6. do wspomnianej uchwały, skupiono się na analizie możliwości sfinansowania ze środków budżetowych realizacji pewnego zadania, którego z uchwały w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej nie dało się wywieść. Za zasadny NSA uznał również zarzut organu dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. (choć prawidłowo powołane powinny zostać tożsame przepisy z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji uznał sporne przedsięwzięcie za odnoszące się do zadań własnych gminy, a więc za legalne, to nie mógł jednocześnie stwierdzić, że zakwestionowany zapis załącznika nr 2 do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej gminy naruszał prawo w sposób nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Dotychczas nie zostało prawidłowo zbadane, czy uchwała w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej gminy zawiera wady określone w art. 91 ust. 1 lub 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) oraz czy są one oczywiste i bezpośrednie. WSA w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 17 września 2025 r., uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO. Sąd uznał, że opisywane przez gminę w skardze działania obejmujące czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia niewątpliwie wymagają podejmowania niezwłocznych doraźnych działań w trybie interwencyjnym, aby uchylić stan niebezpieczeństwa powszechnego i zapewnić utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa ludzi oraz czystości i porządku na terenie gminy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sad podkreślił, że organ nadzoru podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyjaśnił, które konkretnie przepisy zobowiązują określony podmiot publiczny do podjęcia działań w sytuacjach przedstawionych przez gminę. Zamiast tego skoncentrował się na analizie wybranych przepisów Prawa łowieckiego, które nie mają zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy, gdyż nie odnoszą się one do kwestii zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, które jak wyjaśniono już powyżej mają charakter otwarty, a służą zapewnieniu utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa ludzi oraz czystości i porządku na terenie gminy. Nie można zatem przyjąć, aby regulacje Prawa łowieckiego, wskazywane przez organ nadzoru, a odnoszące się do kwestii sprawowania administracji w zakresie łowiectwa, jako zadania należącego do administracji rządowej, pozbawiały gminę możliwości realizacji zadań własnych we wskazanym powyżej zakresie. W szczególności regulacje te nie upoważniają innych organów władzy publicznej do realizowania wskazanych zadań gminy, jak również nie wynika z nich zakaz podejmowania przez gminę działań we wskazanym obszarze. Reasumując należało stwierdzić zasadność zarzutów podniesionych przez skarżącą, a dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało również uznać, że zaskarżona uchwała organu nadzoru nie zawiera, wymaganego art. 91 ust. 3 u.s.g., uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż nie wyjaśnia w sposób prawidłowy powodów stwierdzonej nieważności, w tym adekwatnych przepisów, których naruszenie zarzucono organowi gminy, a także ustalenia wagi tych naruszeń. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosło Kolegium RIO, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) (zwanej dalej również u.s.g.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uzasadnienie spornej uchwały Kolegium Izby nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż nie wyjaśnia w sposób prawidłowy powodów stwierdzonej nieważności, w tym adekwatnych przepisów, których naruszenie zarzucono gminie, a także nie wyjaśnia ustalenia wagi tych naruszeń. Sąd uznał, że niewyjaśnienie w sposób prawidłowy powodów stwierdzonej nieważności uchwały w sprawie WPF oznacza brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, w sytuacji gdy - zdaniem Organu - rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wyjaśnia w sposób spójny z sentencją powody stwierdzenia nieważności w części uchwały Nr 1463/LXXVIIl/2023 Rady Miejskiej w P. z dnia 15 grudnia 2023 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy P. na lata 2024-2037, a to oznacza, że uzasadnienie jest kompletne i spełnia wymogi art. 91 ust. 3 u.s.g., a zarzut jest bez podstawy prawnej i za daleko idący; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 P.p.s.a., przez pominięcie przez Sąd etapu badania zgodności z prawem uchwały Nr 1463/LXXVIII/2023 Rady Miejskiej w P. z dnia 15 grudnia 2023 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy P. na lata 2024 - 2037, zwanej dalej również uchwałą w sprawie WPF. w tym: - niezbadanie, czy uchwała w sprawie WPF zawiera wady określone w art. 91 ust. 1 lub ust. 4 u.s.g. oraz w art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 7) (zwanej dalej ustawa o r.i.o.), oraz czy są one oczywiste i jednoznaczne (co wytknął NSA w swym wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. I GSK 1499/24 na str. 12), - niepoddanie analizie regulacji prawnych, które odnoszą się do wieloletniej prognozy finansowej i przedsięwzięć, które w tej prognozie mogą się znaleźć, - brak odniesienia przez Sąd do zagadnień związanych z wieloletnią prognozą finansową i w konsekwencji ograniczenie się przez Sąd jedynie do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie, a w konsekwencji: - niewyrażenie stanowiska w kwestii prawnej dopuszczalności zamieszczenia w załączniku nr 2 do uchwały w sprawie WPF spornego przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu art. 226 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z poźn. zm.), - niewykazanie żadnego związku WPF z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 z poźn. zm.) (zwłaszcza z określonymi w niej formami ochrony przyrody), w tym niewyjaśnienie, czy sporna kwestia wymagała zawarcia w uchwale w sprawie WPF przedsięwzięcia ujętego w załączniku do uchwały w sprawie WPF w poz. 1.3.1.6., 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 P.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi złożonej przez Gminę P., w tym w odniesieniu do ustawy o ochronie przyrody, na co zwrócił uwagę NSA w swym wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. I GSK 1499/24 (str. 10 wyroku NSA), 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez - niedostateczne uzasadnienie wyroku, ponieważ wyrok nie wyjaśnia wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi złożonej przez Gminę P., w tym w odniesieniu do ustawy o ochronie przyrody, jako że wyrok nie wyjaśnia, czy istnieje związek WPF z ustawą o ochronie przyrody (zwłaszcza z określonymi w niej formami ochrony przyrody), w tym nie wyjaśnia, czy sporna kwestia wymagała zawarcia w uchwale w sprawie WPF przedsięwzięcia ujętego w załączniku do uchwały w sprawie WPF w poz. 1.3.1.6., - niedostateczne uzasadnienie wyroku, ponieważ nie wiadomo z jego treści, czy Sąd uznaje, że zaplanowane sporne zadanie mogło być realizowane w 2024 r. w ramach domniemania kompetencji gminy, na podstawie art. 6 u.s.g. i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP czy raczej jako zadanie własne mieszczące się w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. W konsekwencji powyższych zarzutów odnośnie do uzasadnienia wyroku, należy dojść do wniosku, że uzasadnienie wyroku nie zawiera jednoznacznego stanowiska Sądu, czy zaplanowany sporne zadanie mogło być realizowane w 2024 r. w ramach domniemania kompetencji gminy, na podstawie art. 6 u.s.g. i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP czy raczej jako zadanie własne mieszczące się w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. Sporne zadanie nie może być realizowany zarówno na podstawie art. 6 u.s.g. oraz równocześnie jako zadanie własne mieszczące się w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. A taka konkluzja wynika z uzasadnienia Sądu, co w ocenie organu nie powinno mieć miejsca, niniejsze zaniechania Sądu mogły mieć wpływ na wynik sprawy. 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., przez niedostateczne uzasadnienie wyroku, które nie zawiera: - analizy regulacji prawnych, które odnoszą się do wieloletniej prognozy finansowej i przedsięwzięć, które w tej prognozie mogą się znaleźć, - odniesienia przez Sąd do zagadnień związanych z wieloletnią prognozą finansową i w rezultacie ograniczenie się przez Sąd jedynie do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego, - stanowiska w kwestii prawnej dopuszczalności zamieszczenia w załączniku nr 2 do uchwały w sprawie WPF spornego przedsięwzięcia przy uwzględnieniu art. 226 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, - wykazania związku WPF z ustawą o ochronie przyrody (zwłaszcza z określonymi w niej formami ochrony przyrody), w tym niewyjaśnienie, czy sporna kwestia wymagała zawarcia w uchwale w sprawie WPF przedsięwzięcia ujętego w załączniku do uchwały w sprawie WPF w poz. 1.3.1.6. W konsekwencji uzasadnienie wyroku Sądu nie zawiera jednoznacznego stanowiska Sądu we wskazanym powyżej zakresie (pkt 4 i 5 zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej), podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno - w sposób niebudzący wątpliwości - wskazywać przepis prawa, który został naruszony przez stronę skarżącą oraz wyjaśniać podstawy swojego rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny i pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Sposób sformułowania uzasadnienia wyroku nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, prowadzącego do wydania orzeczenia uchylającego sporną uchwałę Kolegium Izby. Niniejsze zaniechania Sądu mogły mieć wpływ na wynik sprawy, 6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a., przez: - przyjęcie, że stanowisko NSA zawiera wykładnię przepisów prawa w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., a w konsekwencji odstąpienie od wskazań, co do dalszego postępowania i w rezultacie pominięcie przez WSA w Warszawie (Sąd) art. 153 P.p.s.a., - ograniczenie się przez Sąd w ponownym postępowaniu jedynie do powtórzenia tez wyroku NSA, podczas gdy NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. I GSK 1499/24 w ogóle nie odnosi się do art. 190 P.p.s.a., nie wyjaśnia, że wskazówki zawarte w uzasadnieniu stanowią wykładnię, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., przy czym treść uzasadnienia wyroku NSA wskazuje, że NSA oczekuje działań ze strony WSA, celem wyjaśnienia i zakończenia trwającego sporu, a decyzję, w jaki sposób zakończyć spor pozostawia Sądowi, o czym świadczy zwrot, przykładowo (str. 17 wyroku NSA), cyt. "Rozstrzyganie pozostałych szczegółowych kwestii podniesionych w skargach kasacyjnych na obecnym etapie postępowania sądowego okazało się bezprzedmiotowe, zwłaszcza w odniesieniu do ustawy o ochronie przyrody", a to oznacza, że art. 190 zdanie drugie P.p.s.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a rozważania NSA zawarte na str. 15 i kolejnych uzasadnienia wyroku stanowią stanowisko składu orzekającego NSA. W ocenie organu NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. zawarł wytyczne co do dalszego postępowania, tj. kwestii, które powinny znaleźć się w polu uwagi Sądu pierwszej instancji, NSA nie zawarł określonej wykładni prawa w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., która miałaby wiązać w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Oznacza to, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji jego związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2025 r. następowało na podstawie art. 153 P.p.s.a. (wytyczne, co do dalszego postępowania), a nie art. 190 tej ustawy (związanie wykładnią prawa) - por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2024 r. I OSK 2872/23 Niezrealizowane przez Sąd wytyczne, co do dalszego postępowania dotyczyły przykładowo: - obowiązku zbadania legalności uchwały w sprawie wpf, - obowiązku wyjaśnienia wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi, w tym w odniesieniu do ustawy o ochronie przyrody. Przyjęcie takiego stanowiska przez organ odnośnie do niestosowania art. 190 P.p.s.a. w niniejszej sprawie, sprawia, że organ podnosi z daleko posuniętej ostrożności procesowej, iż wyrok WSA w Warszawie: 6a) narusza prawo materialne, tj. art. 6 ust. 1 u.s.g. i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd domniemania kompetencji na rzecz gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego przy działaniach podejmowanych w trybie interwencyjnym przez Gminę P., obejmujących czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, w konsekwencji czego Sąd uznał zaplanowanie wydatku na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" za działanie legalne, podczas gdy - w ocenie strony skarżącej - domniemanie kompetencji na rzecz gminy nie występuje w niniejszym stanie faktycznym, Niezrealizowane przez Sąd wytyczne, co do dalszego postępowania dotyczyły przykładowo: - obowiązku zbadania legalności uchwały w sprawie wpf, - obowiązku wyjaśnienia wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi, w tym w odniesieniu do ustawy o ochronie przyrody, 6b) narusza prawo materialne, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o r.i.o. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zawężonej wykładni istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., sprowadzającej się do stanowiska, iż sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia, podczas gdy zdaniem Kolegium Izby użyte wart. 91 ust. 1 u.s.g. wyrażenie "sprzeczność z prawem" jest pojęciem nieostrym i z taki pojęciem nieostrym mamy do czynienia w niniejszym stanie faktycznym, 6c) narusza prawo materialne, tj. art. 6 ust 1 u.s.g. przez błędną wykładnię wskazanego przepisu i niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne pominięcie przepisów art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2025 r. poz. 539), przez przyjęcie że działania podejmowane w trybie interwencyjnym przez Gminę P., obejmujące czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych łownych zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, są sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżoną ustawami na rzecz innych podmiotów są zadaniem własnym gminy, podczas gdy zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa, a to oznacza w ocenie strony skarżącej, że działania interwencyjne wobec tych zwierząt należą do Skarbu Państwa jako ich właściciela. Organ podkreślił, że rozumie treść art. 190 P.p.s.a. i jako organ stojący na straży legalności - będzie go stosować, jeśli przepis ten będzie miał zastosowanie. W przedmiotowej sprawie zarzuty zawarte w pkt 6a) - 6c) niniejszej skargi kasacyjnej są wynikiem przyjęcia stanowiska przez organ, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 190 P.p.s.a., w tym jego zdanie drugie, nie ma zastosowania, skoro ten przepis nie został przywołany w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r. I GSK 1499/24, a wykładnia prawa odnośnie do np. domniemania kompetencji gminy w niniejszej sprawie nie została przedstawiona (ustnie) przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie przed NSA w dniu 29 kwietnia 2025 r. Jeśli Naczelny Sąd Administracyjny nie zaaprobuje takiego stanowiska organu, to oczywiście Organ zastosuje się do wykładni prawa (oceny prawnej) dokonanej w niniejszej sprawie przez NSA. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ nadzoru wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zwrócił się także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że tezy Sadu w zakresie domniemania kompetencji gminy są niezgodne z dotychczasową linią orzecznicza, zgodnie z która naczelna zasada prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, dozwolone jest tylko to, co wynika z przepisów prawa, niedopuszczalne natomiast jest postępowanie w myśl reguły "co nie jest zakazane jest dozwolone". Tezy Sądu zawarte na str. 11 i 12 wyroku są wręcz rewolucyjne, gdyż burza dotychczasowe stanowisko organu, wypracowane przez orzecznictwo sadowe, iż każde działanie władzy publicznej musi znajdować oparcie w przepisie prawa upoważniającym do podjęcia danego aktu prawnego. Dodatkowym argumentem przemawiającym za słusznością stanowiska organu, iż w spornej sprawie nie występuje domniemanie kompetencji na rzecz gminy jest uregulowanie od 1 stycznia 2025 r. kwestii finansowania działań przez jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ochrony ludności przed zagrożeniami związanymi z występowaniem zwierząt wolno żyjących (dzikich) na obszarach zamieszkałych w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej. Skoro od 1 stycznia 2025 r. pojawiła się podstawa prawna, to należy dojść do wniosku, że działania Gminy P. w 2024 r, były bez podstawy prawnej. I drugie wnioskowanie: gdyby przyjąć stanowisko, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z domniemaniem kompetencji gminy, to nie byłoby potrzeby regulowania tego zagadnienia w przepisach prawa, gdyż domniemanie kompetencji gminy jest wystarczające, bo oczywiste. Oczywiste jednak nie jest, skoro ustawodawca zdecydował się uregulować te kwestie wprost w przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Ocena zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów uwzględniać musi, że w sprawie uprzednio wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 29 kwietnia 2025 r. o sygn. I GSK 1499/25, którym to uchylił wydany poprzednio w sprawie wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W powołanym wyroku NSA stwierdził naruszenia: - art. 141 § 4 i art. 134 oraz art. 148 P.p.s.a. z uwagi na niewydanie orzeczenia w granicach sprawy wynikającej z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i niedostatecznie uzasadnienie wyroku uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze, w tym zarzucaną przez organ sprzeczność zawartej w nim argumentacji co do braku wad uchwały w kontekście art. 91 ust. 1 lub 4 u.s.g., a jednocześnie wskazaniu na wystąpienie wad nieistotnych, -niewyjaśnienie wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi. Powyższe wynikało z braku poddania analizie przepisów art. 216 ust. 2 i rozdziału 3 działu V u.f.p. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o r.i.o. W tym zakresie w uzasadnieniu wyroku wskazano, że zamiast poddać prawnej analizie dopuszczalność zamieszczenia w uchwale o wieloletnim planie finansowym określonego rodzajowo wydatku na wskazany cel podjęto próbę rozstrzygnięcia sporu między gminą a organem nadzoru, co do legalności sfinansowania wydatków za realizację określonego zadania mającego doraźnie (interwencyjnie) służyć społeczności lokalnej, którego treści na podstawie zakwestionowanego postanowienia uchwały nie można było określić. Istotne jest przy tym, że w ww. orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny - podkreślając, że: sąd administracyjny przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązany jest nie tylko do zbadania zgodności z prawem samego aktu nadzoru, ale także treści aktu organu gminy objętego kontrolą organu nadzoru, natomiast dla organu nadzoru podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 i art. 11 ust. 3 u.r.i.o.) - wskazał, że sąd administracyjny obowiązany był ustalić, czy wytknięte gminie przez organ nadzoru uchybienie miało faktycznie miejsce i naruszało prawo w sposób istotny. Ocena ta ma dotyczyć także i tego czy organ nadzoru należycie uzasadnił swoje stanowisko. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze musi posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno się więc w nim znaleźć wyjaśnienie powodów stwierdzonej nieważności, w tym adekwatnych przepisów, których naruszenie zostało zarzucone organowi gminy, a także ustalenie wagi stwierdzonego naruszenia, które powinno być oczywiste i bezpośrednie. Zwrócił przy tym uwagę, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze, a pośrednio - w granicach sprawy - także akt organu gminy, który organ nadzoru poddał własnej kontroli, tj. w okolicznościach sprawy uchwała budżetowa. W tym zakresie, wskazując konkretne uregulowania zawarte w ustawie o samorządzie gminnym (art. 2, art. 51 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie musi zatem poszukiwać szczególnego unormowania ustawowego, aby podjąć się, np. doraźnie, realizacji zadania leżącego w interesie społeczności lokalnej o publicznym znaczeniu (np. z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, o których jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.), jeżeli do wykonania danego zadania nie został prawnie wyznaczony inny organ władzy publicznej albo z ustawy wynika zakaz podejmowania przez gminę działań w określonym obszarze. Powyższe przedstawienie argumentacji oraz twierdzeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uprzednio zapadłym w sprawie wyroku z 29 kwietnia 2025 r. było niezbędne w kontekście zarzutów sformułowanych w pkt 6 (w tym jego ppkt 6a-6c) petitum skargi kasacyjnej, które oparte zostały pierwszoplanowo na naruszeniu art. 190 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ nadzoru w tym zakresie twierdzi, że przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie, a rozważania NSA stanowią stanowisko, które może być podważane, czego organ nadzoru podjął się w ramach ppkt 6a-6c petitum skargi kasacyjnej. W wyroku o sygn. I GSK 1499/24 - zdaniem organu - NSA zawarł bowiem wytyczne co do dalszego postępowania, które Sąd pierwszej instancji pominął i naruszył art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a.: Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana regulacja znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 P.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. I taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Art. 190 P.p.s.a. należy - obok art. 153 i 170 P.p.s.a. - do regulacji ustanawiających reguły związania sądów i organów prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (J. Wegner w: J. Wegner red., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2026, s. 680). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest kwestionowane, że użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe i powinno być rozumiane jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (v. np. wyroki NSA: z 11 lutego 2020 r., I GSK 2155/19; z 25 września 2024 r., III OSK 2889/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże). Niejednokrotnie wskazuje się także, że orzeczenie NSA może wiązać pośrednio także w odniesieniu do oceny ustaleń faktycznych, jako że jest ona pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji - zastosowania) przepisów postępowania (por. np. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 18/23; z 23 listopada 2023, I FSK 1111/23; z 23 października 2025 r., I FSK 669/25). W kontekście argumentacji skarżącego kasacyjnie organu, wyjaśnienia wymaga jeszcze jedna kwestia. Związanie, o którym mowa w art. 190 P.p.s.a. istnieje niezależnie od tego, czy Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - prezentując swoje stanowisko powołał, czy też nie powołał się na art. 190 P.p.s.a., ani także i okoliczność, że NSA pozostawił Sądowi I instancji wyjaśnienie ściśle wskazanych kwestii. Mając na uwadze powyższe, konsekwencją uchylenia orzeczenia przez NSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest fakt, że pewne kwestie sporne w sprawie zostały już ostatecznie przesądzone. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie to dotyczy także Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 P.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny, czy też odmiennej wykładni wyrażonej prze Trybunał Sprawiedliwości UE (v. wyroki NSA: z 25 kwietnia 2023 r., III OSK 7225/21; z 11 stycznia 2017r., I GSK 500/15). W sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Należy także zwrócić uwagę na treść zdania drugiego art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którą, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że oparcie zarzutów skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi - tj. na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny - powoduje niemożność ich oceny merytorycznej, a tym samym czyni je nieskutecznymi. Nieskuteczny jest także zarzut zawarty w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej w zakresie w jakim Sądowi pierwszej instancji zarzucane jest naruszenie art. 153 P.p.s.a. W tym zakresie organ w sformułowanym zarzucie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji nie zrealizował "przykładowo" wymienionych wytycznych. Owe jednak "wytyczne" powołane zostały w sposób bardzo ogólnikowy (w dwóch kolejnych tiretach) i bez odwołania się do ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. I GSK 1499/24. W uzasadnieniu tego zarzutu (powtórzono jedynie tak sformułowany ogólnie zarzut, nie wskazując w czym miało się konkretnie przejawiać w sprawie naruszenie art. 153 P.p.s.a. (w tym nie skonkretyzowano - nie powołano danej wytycznej NSA oraz nie wskazano na czym polegało niezastosowanie się do niej), ani tym bardziej nie podjęto próby wykazania istotności wpływu owego uchybienia na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag, stwierdzić więc należało, że skarżący kasacyjnie organ nie tylko nie określił w wymagany sposób na czym naruszenie polegało (w odniesieniu do konkretnego wzorca), ale także nie wykazał, aby zarzucane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy w znaczeniu w jakim przedstawiono to powyżej. Nieuzasadnione okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 5 oraz pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których wskazano na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W odniesieniu do twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu wskazać trzeba, że w ramach uzasadnienia zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej organ zawarł jedynie w niespełna ośmiu wierszach swoje stanowisko (w przedmiocie niewyjaśnienia przez WSA w Warszawie na czym polega naruszenie przez organ art. 91 ust. 3 u.s.g. oraz niewyjaśnienia wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi), nie precyzując na czym konkretnie miałoby polegać w sprawie naruszenie wyżej powołanej dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., a także - co istotne - nie wykazując istotności wpływu tegoż na wynik sprawy, co jest konieczne dla skutecznego podważania formułowanych naruszeń o charakterze procesowym. Z kolei w ramach zarzutu z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej organ wskazuje na niedostateczne uzasadnienie wyroku w zakresie: analizy regulacji prawnych, które odnoszą się do wieloletniej prognozy finansowej i przedsięwzięć, które w tej prognozie mogą się znaleźć, odniesienia przez Sąd do zagadnień związanych z wieloletnią prognozą finansową i w rezultacie ograniczenie się przez Sąd jedynie do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowiska w kwestii prawnej dopuszczalności zamieszczenia w załączniku nr 2 do uchwały w sprawie WPF spornego przedsięwzięcia przy uwzględnieniu art. 226 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, wykazania związku WPF z ustawą o ochronie przyrody (zwłaszcza z określonymi w niej formami ochrony przyrody), w tym niewyjaśnienie, czy sporna kwestia wymagała zawarcia w uchwale w sprawie WPF przedsięwzięcia ujętego w załączniku do uchwały w sprawie WPF w poz. 1.3.1.6. Organ podnosi wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że WSA w Warszawie nadal nie wyraził w sposób jednoznaczny swego stanowiska. Sposób sformułowania uzasadnienia wyroku nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, prowadzącego do wydania orzeczenia uchylającego sporną uchwałę Kolegium Izby. W odniesieniu do sformułowania omawianego zarzutu oraz jego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że po pierwsze, organ w zarzucie nie podniósł i nie uzasadnił naruszenia przepisów normujących związanie Sądu pierwszej instancji oceną prawną dokonaną uprzednio przez NSA, co w tej mierze czyni zarzut nieskutecznym. Ponadto, nie wyjaśnił jak kwestia kategorii zaklasyfikowania zaplanowanego w kontrolowanej pośrednio przez WSA uchwale spornego wydatku miałaby (istotnie) rzutować na wynik sprawy. Zatem - wbrew wcześniej przedstawionym wymogom odnoszącym się do formułowania oraz uzasadniania zarzutów procesowych - organ nie podjął nawet próby wykazania istotności wpływu wskazywanego naruszenia na wynik sprawy. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, wobec związania go granicami skargi kasacyjnej wynikającym z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie mógł dokonać ocen merytorycznych twierdzeń organu. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach podniesiono błędną wykładnię art. 91 ust. 3 u.s.g. (a w konsekwencji także art. 91 ust. 1 tejże ustawy) oraz niewłaściwe ich zastosowanie. W odniesieniu do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia pierwszorzędnie wskazania wymaga, że wbrew wskazaniu zawartemu w zgłoszonym zarzucie, art. 91 ust. 3 u.s.g. jest przepisem procesowym, a nie materialnoprawnym. Stanowi on bowiem o wymaganych elementach rozstrzygnięcia nadzorczego, do których należą: uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy mieć także na względzie treść ust. 5 ww. powołanej regulacji, zgodnie z którą przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio. Może ona bowiem ewentualnie mieć wpływ na zakres stosowania wobec rozstrzygnięcia nadzorczego art. 107 k.p.a. Jednakże podstawowo to art. 91 ust. 3 u.s.g. determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru uznania danego aktu lub jego części za nieważną (v. np. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 2322/17). Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia i odnosząc je do zgłoszonego zarzutu oraz jego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w skardze kasacyjnej organ w żaden sposób nie sprecyzował, ani nie uzasadnił na czym miałaby polegać dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia wskazywanych w zarzucie przepisów, ani jaka - jego zdaniem - wykładnia tych przepisów prawa powinna być prawidłowa. Podnieść dodatkowo należy, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie odnosi się do wykładni art. 91 ust. 3 u.s.g. dokonanej w sprawie w uprzednio wydanym przez NSA w wyroku. Zarówno wobec tego ustalenia (niewłaściwe zastosowanie jest bowiem m.in. skutkiem niewłaściwej wykładni przepisu/ów), jak i braków uzasadnienia zarzutu, skutku nie mógł odnieść zarzut niewłaściwego zastosowania powołanych w zarzucie regulacji. W tym zakresie organ - prócz zaprezentowania swojego stanowiska, że w jego ocenie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie jest kompletne i spełnia wymogi art. 93 ust. 1 u.s.g. (z przywołaniem poglądów orzecznictwa oraz literatury odnośnie do ogólnych kryteriów uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego), wyrażenia stanowiska, iż nie zgadza się z oceną WSA w tym względzie oraz wskazania pominięcia przez Sąd I instancji na czym miałoby polegać naruszenie - nie precyzuje na czym miało polegać niewłaściwe zastosowanie przywołanych w zarzucie regulacji. W ramach zarzutów procesowych, oprócz wadliwego ich zastosowania (w postaci negatywnej albo pozytywnej), można także podnosić kwestie błędnej wykładni przepisów postępowania. Przypomnieć przy tym trzeba, że art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia i odnosząc je do zgłoszonego zarzutu oraz jego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w skardze kasacyjnej organ w żaden sposób nie sprecyzował, ani nie uzasadnił na czym miałaby polegać dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia wskazywanych w zarzucie przepisów, ani jaka - jego zdaniem - wykładnia tych przepisów prawa powinna być prawidłowa. Podnieść dodatkowo należy, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie odnosi się do wykładni art. 91 ust. 3 u.s.g. dokonanej w sprawie w uprzednio wydanym przez NSA w wyroku o sygn. I GSK 1499/24. Zarówno wobec tego ustalenia (niewłaściwe zastosowanie jest bowiem m.in. skutkiem niewłaściwej wykładni przepisu/ów), jak i braków uzasadnienia zarzutu, skutku nie mógł odnieść zarzut niewłaściwego zastosowania powołanych w zarzucie regulacji. W tym zakresie organ - prócz zaprezentowania swojego stanowiska, że w jego ocenie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie jest kompletne i spełnia wymogi art. 93 ust. 1 u.s.g. (z przywołaniem poglądów orzecznictwa oraz literatury odnośnie do ogólnych kryteriów uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego), wyrażenia stanowiska, iż nie zgadza się z oceną WSA w tym względzie oraz wskazania pominięcia przez Sąd I instancji na czym miałoby polegać naruszenie - nie precyzuje na czym miało polegać niewłaściwe zastosowanie przywołanych w zarzucie regulacji, ani nie podaje jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczny jest zarzut sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których wskazano na naruszenie art. 148 P.p.s.a. W tym wypadku organ kasacyjny podkreśla, że jego naruszenie nastąpiło w związku z niezbadaniem czy uchwała w sprawie wieloletniej prognozy zawiera wady określone w art. 91 ust. 1 lub ust. 4 u.s.g., a właściwie art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 u.r.i.o. oraz czy są one oczywiste i bezpośrednie, a w konsekwencji pominięcie wytkniętego przez NSA badania faktu niezgodności opisu zbadania zaplanowanego w uchwale zadania z intencja ustawodawcy lokalnego. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a.: sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Powołana regulacja, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Stąd art. 148 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż ewentualny błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (v. np. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2018 r., I OSK 1412/18; z 5 lipca 2019 r., I OSK 1748/17). To oznacza formalną bezskuteczność zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu tego zarzutu organ kwestionuje stanowisko NSA wyrażone w wyroku, który zapadł już w niniejszej sprawie - co jak wcześniej wskazano - jest wbrew dyspozycji art. 190 zd. drugie P.p.s.a. Powyższe wyjaśnienia odnośnie ewentualnego naruszenia art. 148 P.p.s.a. wskazują na błędną konstrukcję zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zakładając nawet, że chodzi w nim o wskazanie naruszenia art. 91 ust. 1 lub ust. 4 u.s.g., a właściwie - jak wskazuje organ - art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 u.r.i.o., to uwzględniając treść uzasadnienia tego zarzutu, należało uznać go za niepoddający się ocenie merytorycznej. Na marginesie wskazać także należy, że alternatywne wskazanie przez organ regulacji powoduje, że w istocie nie sprecyzował naruszonych, jego zdaniem, regulacji prawnych. Nie jest zaś rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowania autora skargi kasacyjnej. Odnośnie niemożności dokonania oceny merytorycznej, zauważyć trzeba, że skarżący kasacyjnie organ jakkolwiek podnosi m.in. pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, wskazanego przez NSA, etapu zbadania faktu niezgodności opisu zadania w załączniku do uchwały budżetowej z intencją ustawodawcy lokalnego, a także wcześniej wskazywaną kwestię szczegółowej kwalifikacji zaplanowanego wydatku/zadania w ramach istniejących kompetencji gminy - których to twierdzeń skądinąd nie skorelował z treścią przywoływanych jako naruszone art. 91 ust. 1 lub ust. 4 u.s.g. (art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 u.r.i.o.), to jednocześnie w owej argumentacji zupełnie pomija jaki ewentualny był wpływ tych uchybień na wynik sprawy. A jak już wyjaśniono wcześniej, uprawdopodobnienie istotności wpływu na wynik sprawy jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej w przypadku zgłoszonych zarzutów kasacyjnych natury procesowej. Nieskuteczny okazał się także zarzut zgłoszony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Pomijając, że organ nie wykazał na czym miało konkretnie polegać naruszenie przywołanych art. 148 i 134 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 P.p.s.a. (oraz pomijając w ramach sformułowanych zarzutów - przynajmniej w odniesieniu do zarzutu wyartykułowanego w tiret pierwszym pkt 4 - że w ramach rozpoznawanej przez WSA sprawy, jej granice podlegały zawężeniu do granic wyznaczonych zapadłym uprzednio w sprawie wyrokiem NSA o sygn. I GSK 71/25), i skupił się na wyrażeniu własnych poglądów w przedmiocie klasyfikacji spornego w sprawie wydatku (w tym w formie pytania) oraz własnego stanowiska w przedmiocie ustaleń faktycznych, to brak jest wykazania (uprawdopodobnienia), że naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie mogą wymaganego uzasadnienia w tym względzie zastąpić jedynie twierdzenia, że takowy związek istnieje. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną. Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie Kolegium RIO w Warszawie na rzecz Gminy P. kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, która reprezentowała organ na rozprawie.