I GSK 366/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 629/24 o odrzuceniu skargi S. D. na zarządzenie Prezydenta G. z dnia 4 grudnia 2019 r., nr 509/19 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy – miasto G. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 629/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę S. D. na zarządzenie Prezydenta G. z dnia 4 grudnia 2019 r., w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy - miasto G. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". Nie została bowiem spełniona przesłanka dotycząca indywidualnego charakteru zaskarżonej czynności. Jak wynika bowiem z § 1 Regulaminu określa on szczegółowe cele, zasady i tryb przeprowadzania kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy – miasto G. Zaskarżonego zarządzenia nie można też zaliczyć do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stwierdzono, że zaskarżone zarządzenie podlega kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowią m.in. przepisy art. 69 ust. 1 pkt 2 i art. 247 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Ponadto Regulamin zawiera postanowienia kierowane do podmiotów podlegających kontroli, a to w ocenie Sądu pierwszej instancji wskazuje na jego normatywny charakter. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżając akt w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465) – zwanej dalej "u.s.g." należy wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego indywidualną sytuacją prawną. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego powoływana przez niego konieczność poddania się kontroli. Regulamin określa cele, zasady i tryb przeprowadzania kontroli finansowej, której wyniki mogą stanowić podstawy do wydawania dalszych aktów i potencjalnej możliwości ich zaskarżenia, włącznie z drogą sądową Od postanowienia Sądu pierwszej instancji skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie przepisu art. 36 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 z późn.zm.), a tym samym nieuwzględnienie, że skarżący, mając ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych (art. 26 ust. 1), obowiązany jest poddać się kontroli rozliczenia dotacji, a zarazem organ obowiązany jest kontroli takich dokonywać (art. 36 ust. 1) i prowadzenie tychże kontroli w oparciu o zaskarżone postanowienie Regulaminu wprost odnosi się do sytuacji skarżącego poprzez nakładanie na niego obowiązków w sposób nieuprawniony – przez Prezydenta G. nieposiadającego legitymacji wynikającej z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu skargi w oparciu o błędne założenie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz że interes prawny skarżącego nie ma charakteru aktualnego, bezpośrednio oraz realnego, podczas gdy zaskarżony Regulamin negatywnie wpływa na sytuację prawną skarżącego, jako zobowiązanego do poddania się kontroli w zakresie dotacji, poprzez nakładanie na niego w toku przedmiotowych kontroli obowiązków w sposób nieuprawniony – przez Prezydenta G. nieposiadającego legitymacji wynikającej z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, dlatego że zarzuty środka odwoławczego nie podważyły prawidłowego w tej sprawie stanowiska Sądu pierwszej instancji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Przede wszystkim zasadnie wskazano, ze zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, bowiem trafnie wskazano, że nie została spełniona przesłanka dotycząca indywidualnego charakteru zaskarżonej czynności. Zaskarżonego zarządzenia nie można też zaliczyć do aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane m.in. na postawie art. 31 oraz art. 60 ust. 1 u.s.g. w związku z art. ustawy o finansach publicznych i dotyczy obowiązku wdrożenia kontroli zarządczej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zarządzenie wprowadza zapewnienie kontroli zarządczej w rozumieniu art. 69 ust. 1 pkt 2 u.p.f. i zostało wydane przez Prezydenta Miasta. Wobec tego zostało wydane przez podmiot do tego uprawniony. Postanowienie § 34 Regulaminu określa, że zasady przeprowadzania kontroli w przedszkolach, szkołach lub innych oświatowych placówkach niepublicznych prowadzonych na terenie miasta G. przez inne niż gmina – miasto G. osoby prawne i osoby fizyczne regulują przepisy wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych uchwały Nr XLVI/7/... Rady Miejskiej G. z dnia 31 stycznia 2018 r. Z kolei zaskarżony przez stronę § 36 Regulaminu odwołuje się działu 3 Regulaminu w stosunku do kwestii nieuregulowanych stosowną uchwałą. Nie ma tu jednak miejsca na nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu stwierdza, że na etapie składania skargi podnoszono, że wobec strony skarżącej prowadzona była kontrola, w której jako podstawę prawną wskazano sporne zarządzenie Prezydenta G. Jednakże podstawą prawną zawiadomienia o wszczęciu kontroli wskazano stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych oraz uchwała Nr XLVI/7/... Rady Miejskiej G. z dnia 31 stycznia 2018 r., jako podstawę prawną kontroli. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Postanowienia zaskarżonego zarządzenia nie determinują praw lub obowiązków skarżącego. Dlatego należy się zgodzić z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że nie generują one zagrożenia dla interesu prawnego. Strona skarżąca nie zgadzając się z ewentualnymi zasadami kontroli dotacji, czy też ich wysokością, może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. Kwestionowane zarządzenie nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków. Orzecznictwo, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej odnosi się do zaskarżenia uchwał wydanych na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Nie ma więc racji skarżący, że kontrole są prowadzone w oparciu o przepisy regulaminu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.