I GSK 355/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 99/24 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2023 r. nr SKO 4810.35.2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od D. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 99/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. (zobowiązany, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (skarżący kasacyjnie, organ, SKO, Kolegium) z dnia 13 grudnia 2023 r., nr SKO 4810.35.2023 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym; w pkt I/ uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt II/ przyznał pełnomocnikowi ustanowionemu dla skarżącego z urzędu od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 590,40 zł uwzględniającą podatek VAT w kwocie 110,40 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Na podstawie wystawionego w dniu 22 listopada 2022 r. tytułu wykonawczego Prezydent Wrocławia (organ I instancji, wierzyciel, organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu celem ściągnięcia zaległości z tytułu niezwróconej dotacji w związku z powstaniem należności pieniężnej w dniu 14 stycznia 2019 r. W dniu 23 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł zarzut, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 268; dalej: u.p.e.a.), tj. określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia. Postanowieniem z dnia 12 października 2023 r. wierzyciel uznał ten zarzut za bezzasadny. Organ przytoczył dokładnie treść rozstrzygnięcia nakładającego egzekwowany obowiązek, czyli decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 28 grudnia 2018 r. w której określono kwotę dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości w 2014 r., ustalono kwotę do zwrotu do Budżetu Miasta Wrocławia, określono termin naliczania odsetek, nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie porównał to z treścią zawartą w tytule wykonawczym w części D rubryka nr 2, w której zapisano: "Niezwrócone dotacje udzielone z budżetu j.s.t. wykorz. niezg. z prawem lub nienależnie pobrane". W ocenie wierzyciela prawidłowo określono treść egzekwowanego obowiązku. Dotacja była bowiem pobrana z budżetu Miasta Wrocławia i była pobrana nienależnie, tzn. w nadmiernej wysokości. Uruchomienie systemu informatycznego do przekazywania tytułów wykonawczych, o którym mowa w art. 26aa u.p.e.a. powoduje, że treść egzekwowanych obowiązków musi być dostosowana do tego systemu (który zawiera kod podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku – rodzaju należności). Organ wskazał, że słownik pojęć utworzyła Izba Administracji Skarbowej w Szczecinie i wierzyciel się do niego zastosował. Po rozpatrzeniu zażalenia, SKO we Wrocławiu zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela. Kolegium powołało treść przepisów art. 33 § 2, art. 34 u.p.e.a. Uznało, że zarzut wskazany w art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a., tj. zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia o którym mowa w art. 3 i art. 4 jest bezzasadny. Organ podkreślił, że określając egzekwowane zobowiązanie wierzyciel wskazuje jego nazwę wyznaczoną przepisami ustawy i wskazuje rok lub okres którego zaległość dotyczy. W sprawie wskazano jako rodzaj należności "Niezwrócone dotacje udzielone z budżetu j.s.t. wykorz. niezg. z prawem lub nienależ. pobrane". Decyzja z dnia 28 grudnia 2018 r. (nr 10/2018) określa kwotę dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości w 2014 r. Zdaniem organu, użyte w tytule wykonawczym sformułowanie mieści się w tej formule, ponieważ dotacja pobrana nadmiernie jest nienależnie pobrana w tej części. Kolegium zauważyło, że tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta Wrocławia egzekwuje sam Prezydent Wrocławia, więc wymogi narzucone przez art. 26aa u.p.e.a. nie występowały. Zdaniem Kolegium druga możliwość, to wskazanie błędnej kwoty w tytule wykonawczym. Zarówno w decyzji jak i tytule wykonawczym jest wskazana ta sama kwota 398.487 zł. Trzecia możliwość dotyczy wadliwego wskazania okresu rozliczeniowego. Organ w części D1 pozycja 5 wskazał okres powstania obowiązku na dzień, w którym kwota dotacji do zwrotu stała się zaległością, czyli 14 stycznia 2019 r. Zdaniem organu II instancji można rozważać, że w tej części właściwsze byłoby wpisanie roku 2014, a nie kierowanie się terminem płatności zobowiązania. Nie mniej w sytuacji, gdy w tytule wykonawczym wskazano dokładnie oznaczenie decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, to takie uchybienie nie powoduje, że nastąpiło określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie stwierdził, że w kontrolowanym postanowieniu organ nie wyjaśnił dlaczego zarzut skarżącego sformułowany w postępowaniu egzekucyjnym zawarty w art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a. jest bezzasadny. Kolegium wskazało alternatywne warianty swojego rozstrzygnięcia, nie precyzując jakie ostatecznie zajęło stanowisko. Z jednej strony zakwestionowało stanowisko wierzyciela, który powoływał się na siatkę pojęć zawartą w systemie teleinformatycznym, z drugiej strony odnosiło się do wskazanej w tytule wykonawczym kwoty zaległości, a jeszcze z trzeciej strony odniosło się do wskazania okresu rozliczeniowego. Organ powołał się na część D1 pozycję 5 tytułu wykonawczego, wskazując okres powstania obowiązku na dzień, w którym kwota dotacji do zwrotu stała się zaległością (14 stycznia 2019 r.). Jednocześnie wskazał, że "można rozważać, że w tej części właściwsze byłoby wpisanie roku 2014, a nie kierowanie się terminem płatności zobowiązania". Jednak pomimo takiego stwierdzenia, takich rozważań nie dokonał. Należy podnieść, że część D1 pozycja 5 tytułu wykonawczego wymaga, aby wskazana została "Data powstania należności pieniężnej lub okres, którego dotyczy należność pieniężna". Kolegium nie zajęło stanowiska dlaczego uznaje za właściwe wpisanie w części D1 pozycja 5 daty 14 stycznia 2019 r. i czy wpis ten należy do pierwszej czy drugiej kategorii wymienionej w tej pozycji. Treść uzasadnienia faktycznego nie poddaje się zatem kontroli Sądu. Następnie WSA wskazał na regulację zawartą w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz art. 27 § 2a u.p.e.a. i art. 27 § 2b u.p.e.a. Zaznaczył, że zgodnie z art. 27 § 2b u.p.e.a. Minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób nadania wierzycielowi dostępu do systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 26aa § 1, 2) sposób sporządzenia, w tym format danych, wniosku egzekucyjnego, tytułu wykonawczego oraz informacji, o której mowa w art. 26 § 1e, 3) szczegółowy sposób przekazywania do organu egzekucyjnego wniosku egzekucyjnego, tytułu wykonawczego oraz informacji, o której mowa w art. 26 § 1e, 4) zakres danych zobowiązanego zawartych w tytule wykonawczym, przekazanym przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 26aa § 1, weryfikowanych z danymi zawartymi w rejestrach, o których mowa w art. 26 § 1g pkt 1. Jednak organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie rozważył ani tego przepisu, ani też przepisów wykonawczych. W ocenie Sądu I instancji, w związku z brakiem jednoznacznego rozstrzygnięcia organu II instancji należało przyjąć, że organ nie wypełnił obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w sposób odpowiadający art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 i art. 17 § 1 u.p.e.a., a WSA nie mógł organu w tym zastąpić. Ochrona skarżącego w drodze sądowoadministracyjnej jest ograniczona do badania zgodności działalności administracji publicznej z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz., 1267; dalej p.u.s.a.). Sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, jednak nie rozstrzygają spraw administracyjnych za organy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 693/21). Mając na względzie powyższe oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o kosztach postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 i art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 (w brzmieniu obowiązującym przed 25 marca 2024 r.) i art. 17 § 1 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przyjęciu, że SKO nie rozstrzygnęło jednoznacznie sprawy, gdyż zaskarżone postanowienie nie zostało odpowiednio uzasadnione, a w konsekwencji, iż SKO nie wypełniło obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i zaskarżone postanowienie nie poddawało się kontroli sądowoadministracyjnej, co skutkowało nieprawidłowym uchyleniem zaskarżonego postanowienia, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiadało wymogom określonym w powołanych przepisach k.p.a. i u.p.e.a., co potwierdza, że SKO ponownie rozpoznało i rozstrzygnęło sprawę, a wydane postanowienie poddawało się kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia; 2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 126 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 18 (w brzmieniu obowiązującym przed 25 marca 2024 r.) i art. 17 § 1 u.p.e.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchylaniu się od dokonania rzetelnej kontroli zaskarżonego postanowienia i jego merytorycznej oceny - w pełnym zakresie przewidzianym przez przepisy prawa - przyjmując, że warstwa formalna tego postanowienia (jego uzasadnienie) nie pozwala na dokonanie takiej kontroli, a zatem, że należało uchylić to postanowienie z przyczyn formalnych, podczas gdy zarówno uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni pozwalały na ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, czy postanowienie SKO trafnie oddala zarzuty skarżącego wniesione w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu egzekucyjnym, a w konsekwencji na wyrażenia merytorycznego stanowiska względem rozstrzygnięcia SKO, skutkującego oddaleniem albo uwzględnieniem skargi; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku, w zakresie znaczenia dla sprawy i wskazań co do dalszego postępowania powołanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu regulacji art. 27 § 1 pkt 3, a także art. 27 § 2a i § 2b u.p.e.a., w sposób niepełny i lakoniczny, a w konsekwencji niepozwalający na odczytanie znaczenia tych regulacji dla rozstrzygnięcia sprawy i realizację wskazań co do dalszego postępowania, podczas gdy prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno w sposób jednoznaczny wskazywać, w jakim zakresie i dlaczego przywołane przepisy są istotne w realiach sprawy i w jaki sposób SKO powinno je uwzględnić, aby sprostać wskazaniom co do dalszego postępowania. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Jednocześnie oświadczył, że koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie zobowiązany podniósł zarzut oparty na przepisie art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a., czyli zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4. SKO rozpoznając zażalenie skarżącego na wydane z upoważnienia Prezydenta Wrocławia postanowienie z dnia 12 października 2023 r. uznał, że zarzut ten jest bezzasadny. Natomiast Sąd I instancji rozpoznając skargę na orzeczenie SKO stwierdził, że organ nie wyjaśnił dlaczego zarzut skarżącego sformułowany w postępowaniu egzekucyjnym zawarty w art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a. jest bezzasadny. Według WSA, SKO wskazało alternatywne warianty swojego rozstrzygnięcia, nie precyzując jakie ostatecznie zajęło stanowisko. Z jednej strony zakwestionowało stanowisko wierzyciela, który powoływał się na siatkę pojęć zawartą w systemie teleinformatycznym, z drugiej strony odnosiło się do wskazanej w tytule wykonawczym kwoty zaległości, a jeszcze z trzeciej strony odniosło się do wskazania okresu rozliczeniowego. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu SKO analizowało stan faktyczny sprawy przez pryzmat trzech elementów, które w jego ocenie zawierały się w pojęciu określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia. W pierwszym z nich skarżący kasacyjnie stwierdził, że użyte w tytule wykonawczym sformułowanie mieści się w tej formule, ponieważ dotacja pobrana nadmiernie jest nienależnie pobrana w tej części. Jednocześnie Kolegium podało przykładowy błąd który mógł wystąpić, stwierdził jednak, że w rozpoznawanej sprawie taki błąd nie zaistniał. W drugim elemencie Kolegium wskazało, że błąd może dotyczyć kwoty w tytule wykonawczym, zaznaczając, że w decyzji, jak i w tytule wykonawczym została wskazana ta sama kwota. Według SKO trzecia możliwość błędu określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia dotyczy wadliwego wskazania okresu rozliczeniowego. Odnosząc się do tej kwestii skarżący kasacyjnie rozważał czy właściwsze byłoby wpisanie roku 2014, a nie kierowanie się terminem płatności zobowiązania, jak uczynił to wierzyciel. Przy czym SKO uznało, że w sytuacji, gdy w tytule wykonawczym wskazano dokładnie oznaczenie decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, to takie uchybienie nie powoduje, że nastąpiło określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji. W tych okolicznościach nie można zasadnie twierdzić, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiło alternatywne warianty swojego rozstrzygnięcia. Zauważyć trzeba, że organ w sposób wyraźny określił swoje stanowisko co do zasadności zarzutów podniesionych w zażaleniu skarżącego. Stwierdził bowiem, że zażalenie jest niezasadne i nie naruszono żadnego z przepisów prawa. Dlatego Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Samo zaś uzasadnienie zaskarżonego postanowienia daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak trafnie podniosło Kolegium w złożonej skardze kasacyjnej " ... uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób wystarczający do dokonania kontroli i przystąpić do merytorycznej analizy stanowiska Kolegium w przedmiocie zarzutów skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej ...". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzekł natomiast stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a.