I GSK 355/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 211/22 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 13 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., o sygn. akt V SA/Wa 211/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę Z. M. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") i uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 13 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisany powyżej wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez niezasadne uznanie, że decyzja organu w zakresie wykluczenia z płatności działek ewidencyjnych nr [1] i [2] nie poddaje się kontroli, wobec braku istotnych ustaleń uzasadniających podjęte rozstrzygniecie, podczas gdy organ na podstawie raportu z kontroli na miejscu, który jest dokumentem urzędowym na okoliczności tam stwierdzone, dokonał jednoznacznych ustaleń, że wykluczenie działek nastąpiło ze względu na występowanie na tych działkach drzew iglastych w wieku od kilku do kilkunastu lat, które jak wynika ze stwierdzonych na tym obszarze pojedynczych, ale licznych pieńków drzew poddaje się wycince, a zatem trudno uznać, aby w tym względzie decyzja nie poddawała się kontroli, gdyż wykluczenia dokonano ze względu na fakt wycinki drzew i braku szkółki drzew, a występowaniu plantacji drzew iglastych; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022, poz. 2422 ze zm. - dalej w skrócie: "ustawa o PROW 2014-2020") poprzez niezasadne uznanie, że dowolne twierdzenia Strony, wbrew faktom jednoznacznie wynikającym ze stwierdzeń z raportu kontroli na miejscu, stanowią istotne okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na wynik sprawy i przerzucają na organ obowiązek wykazania, że strona spełnia warunki do przyznania płatności odnośnie działek ewidencyjnych nr [1] i [2], zarzut pominięcia okoliczności podnoszonych przez Stronę, podczas gdy to Strona, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o PROW 2014-2020, w takiej sytuacji powinna odpowiednimi dowodami, a nie tylko dowolnymi twierdzeniami niepopartymi żadnymi dowodami wykazać spełnienie warunków do otrzymania płatności na powyższe działki, a tym samym niezasadne uznanie, że okoliczności podnoszone przez Stronę mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutecznie podważają ustalenia organu. Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2. Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniosła o jej odrzucenie jako całkowicie bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. 3.1. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o PROW 2014-2020, regulującego postępowanie w sprawie przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Zgodnie z ustępem 2 tego artykułu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jak stanowi art. 27 ust. 2a ustawy o PROW 2014-2020, zdjęcie wykonane i przesłane przez stronę postępowania z wykorzystaniem aplikacji udostępnionej przez Agencję, w tym zdjęcie geotagowane będące zdjęciem zawierającym informacje o długości i szerokości geograficznej miejsca wykonania tego zdjęcia, ustalonych na podstawie dostępnych systemów pozycjonowania satelitarnego, stanowi dowód tego, co zostało zobrazowane na tym zdjęciu oraz zapisane w pliku zawierającym to zdjęcie. Zdjęcie przesłane z wykorzystaniem tej aplikacji ma charakter dokumentu, o którym mowa w art. 76 § 1 K.p.a. Z przedstawionych regulacji wynika, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie niniejszego postępowania administracyjnego. Inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa – tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie przepisów K.p.a. – na organie prowadzącym sprawę, lecz na stronie postępowania (osobie, która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne). Powyższe nie zwalnia organu od wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, także tego który przedstawi strona postępowania, ubiegająca się o pomoc finansową. Przekazanie przez ustawodawcę inicjatywy dowodowej na rzecz wnioskodawcy nie pozbawia przy tym organów prawa dokonywania kontroli wniosków. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że Strona nie spełnia warunków przyznania pomocy, ustalenia te winny w sposób niebudzący wątpliwości wynikać ze zgromadzonego i rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego. Uwzględniając powyższe, za zasadną uznać należy konkluzję Sądu pierwszej instancji, że dodatkowego postępowania wyjaśniającego wymaga kwestia wykluczenia z płatności działek ewidencyjnych nr [1] i [2], w postaci całej ich powierzchni. Nie kwestionując trafności ustaleń organów, że podczas oględzin w terenie na powyższych działkach stwierdzono pojedyncze pnie, czy jak twierdzi Strona pieńki, to uznanie całych powierzchni działek jako niekwalifikujących się do uzyskania płatności, uznać należy za przedwczesne. Dokonując analizy i oceny materiału dowodowego w kontekście plantacji drzew iglastych i definicji szkółki organy uznały, że ujawnione pniaki po wycince świadczą o pozyskiwaniu ze "szkółki" pojedynczych drzewek i gałęzi, co jest niezgodne z definicją szkółki, z której pozyskuje się sadzonki w celu ich przesadzenia. Całkowicie pominięto natomiast wyjaśnienia Strony, która wskazując wiek posiadanych drzew podała, że "moja szkółka to szkółka ozdobnych iglaków, których wartość po przesadzeniu rośnie wraz z ich wiekiem.(...) Drzewa były kopane wg zamówień klientów. Zostało kilkaset sztuk pielęgnowanych pod kątem sprzedaży jako solitery lub drzewa alejowe. Zabiegi wykonywane to odchwaszczanie, nawożenie, regulacja czubów, dogęszczanie gałęzi oraz usuwanie zdegenerowanych, uszkodzonych (ptaki - czuby, dziki, sarny - gryzienia i pałowanie)". Z powyższego jednoznacznie wynika, że Strona przeprowadzała zabiegi pielęgnacyjne, które winny być zbadane i ocenione przez organ, który posiada niezbędną wiedzę i doświadczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo ujawnienie pojedynczych pniaków nie może prowadzić wprost do dyskwalifikacji całych działek, bez zbadania przyczyn takiego stanu rzeczy i rozważenia, jaka część działek była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem. W skardze kasacyjnej nie podważono słusznego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że jeżeli tylko część plantacji spełnia definicję szkółki, to rozważenia wymaga, czy tylko ta część powinna być objęta płatnością. W konsekwencji bez rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień Strony, przedwczesne jest twierdzenie organów obu instancji, że żaden fragment spornych działek nie spełnia definicji szkółki. Organ podał, że na terenie szkółki występują dorosłe drzewa iglaste, które poddaje się wycince, ale nie wyjaśniono, jak określono wiek drzew - uznając je za "dorosłe" oraz nie wyjaśniono przyczyn tej wycinki, pomimo, że Strona konsekwentnie opisuje konieczność przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych. Nie kwestionując, że na działce znajdują się pniaki po wycince pojedynczych drzew, zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie ustalił jaką część działek nr [1] i [2] stanowią pniaki po wyciętych drzewach. Skarżący kasacyjnie organ nie podważył trafnego wniosku WSA, że obecność pniaków świadczy o pozyskiwaniu ze szkółki pojedynczych drzewek, co nie daje podstaw do wykluczenia z płatności całej powierzchni działek. Powyższe koresponduje także z zacytowanym w skardze kasacyjnej twierdzeniem Strony, że "faktycznie doradca popełnił błąd. Nie powinien był zadeklarować całości jako szkółka, tylko część którą faktycznie można wyliczyć analizując zdjęcia". W tym kontekście celnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na używany przez organy obu instancji zwrot "pojedyncze drzewka" i pominięcie znaczenia zabiegów pielęgnacyjnych, które mogły polegać na usunięciu drzew chorych, czy uszkodzonych. 3.2. Stosownie do powołanego w skardze kasacyjnej art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W skardze kasacyjnej wskazano, że uchybienie przez Sąd pierwszej instancji powyższej regulacji miało polegać na wskazaniu, że decyzja organu w zakresie wykluczenia z płatności działek ewidencyjnych nr [1] i [2] nie poddaje się kontroli. Powyżej przedstawione argumenty dotyczące braku odniesienia się do wyjaśnień Strony, jako dowodu w sprawie, bezskutecznym czynią powyższy zarzut skargi kasacyjnej. Nie sposób odmówić racji WSA, że istotne ustalenia uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie w zakresie wykluczenia z płatności działek ewidencyjnych nr [1] i [2] w całości, a nie co do części ich powierzchni, winny zostać opisane w zaskarżonej decyzji. Powyższe oznacza, że stan faktyczny nie został w pełni i wyczerpująco wyjaśniony, a ocena nie uwzględnia wszystkich dowodów w całokształcie okoliczności sprawy. Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie, a sprawa wymaga ponownego rozpoznania. 3.3. Opisane w skardze kasacyjnej uchybienie przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., który stanowi regulację wynikową i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję, uznać należy za bezskuteczne. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji miał podstawy zastosować powyższą regulację, wobec ujawnienia, że w sprawie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, obejmujących przepis wynikowy z P.p.s.a., zależy od wykazania zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego rezultatu. 3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną organu jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 P.p.s.a. M. Bejgerowska J. Salachna B. Fischer