I GSK 341/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 80/22 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 listopada 2021 r. nr 9/ODW/BCW-EFS/2021 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.B. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego kwotę 8 100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 8 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 80/22 – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: ppsa) – oddalił skargę M.B. (dalej: skarżąca, beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd, organ) z 25 listopada 2021 r. nr 9/ODW/BCW-EFS/2021 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w związku z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305; dalej: ufp), polegające na oddaleniu przez WSA skargi w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp, mimo iż w ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym organ nie wykazał wydatkowania środków na cele inne niż związane z projektem, a także że naruszenie procedur mogło nawet potencjalnie narazić budżet UE na szkodę - skoro środki nie opuściły beneficjenta to takiej potencjalnej szkody nie było; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego. Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. 2013.347.320; dalej: rozporządzenia 1303/2013), polegające na oddaleniu przez WSA skargi w wyniku zastosowania błędnej wykładni art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 poprzez pominięcie ważnych elementów jego interpretacji, wskazanych między innymi w wyroku NSA (I GSK 108/20 naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Naruszenie takie należy zatem uznać za nieprawidłowość, o ile może ono jako takie mieć skutki budżetowe), podczas gdy nie każda nieprawidłowość powoduje konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania - aby bowiem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło; 3. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735; dalej: kpa) oraz § 32 umowy o dofinansowanie [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na nie stwierdzeniu przez WSA nieważności decyzji, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydano decyzję podczas gdy pomiędzy organem stroną zawisł spór o wykonywanie umowy przed Sądem Okręgowym w Poznaniu ([...]), którego istotą jest skuteczność i zasadność złożonego przez Urząd oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym. Stwierdzenie naruszenia procedur odbyło się na tle wykonywania umowy, a nie obowiązków o charakterze administracyjnym, wobec czego kwestia zasadności rozwiązania umowy jest zagadnieniem wstępnym determinującym możliwość wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora WUP w Poznaniu, co wynika wprost z umowy o dofinansowanie, a konkretnie z zapisów § 25 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 27 ust. 1 umowy. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 8 i art. 107 § 3 kpa, polegając na nieuwzględnieniu skargi przez WSA i uznanie, że nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, tj. brak uzasadnienia prawnego w zakresie stwierdzenia, czy i w jaki sposób wydatkowanie środków przez beneficjenta wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej (np. tak jak uczynił to NSA w wyroku I GSK 108/20), co jest wymogiem stawianym przez wykładnię przepisów unijnych nie naruszyło tych przepisów. Powyższe uniemożliwiało realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiało dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że środki finansowe cały czas znajdowały się w posiadaniu beneficjenta; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 kpa, polegające na nieuwzględnieniu skargi przez WSA w sytuacji, gdy nieuwzględnienie przez organ całokształtu okoliczności mogących mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę zostało uznane za prawidłowe przez WSA. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o: rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA wraz z nakazaniem stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA z nakazaniem umorzenia postępowania wobec braku przesłanek do zwrotu kwoty dotacji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjne, że zwrot dotacji jest niezasadny, przy ustaleniu, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i zasądzenie kosztów procesu, a w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd, reprezentowany przez radcę prawną, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że skarżąca otrzymała – na podstawie umowy z 28 czerwca 2018 r. zawartej z Zarządem – dofinansowanie na realizację projektu "[...]". Powyższa umowa została przez Zarząd rozwiązana, ponieważ – jak ustalono w trakcie postępowania – skarżąca: nie realizowała projektu z należytą starannością w szczególności przez dokonywanie nieuzasadnionych operacji na rachunku bankowym projektu i ponosząc wydatki nieracjonalnie i nieefektywnie, naruszając § 20 ust. 1 umowy, a także podrozdziału 6.2 wytycznych; nie prowadziła wyodrębnionej ewidencji wydatków projektu w sposób przejrzysty, tak aby możliwa była identyfikacja poszczególnych operacji związanych z projektem, przez co naruszyła § 7 ust. 1 umowy; - nie przedłożyła na wezwanie organu wyciągów bankowych z innych rachunków bankowych potwierdzających poniesienie wydatków ujętych we wniosku o płatność WoP, naruszając § 10 ust. 5 umowy; wykorzystała środki z dofinansowania projektu niezgodnie z ich przeznaczeniem, dokonując nieuzasadnionych przelewów środków dofinansowania z rachunku bankowego projektu na inne rachunki bankowe, niezwiązane z realizacją projektu, czym naruszyła § 8 ust. 5 umowy, zgodnie z którym nie mogła przeznaczyć otrzymanych transz dofinasowania na cele inne niż związane z projektem. Powyższe stanowiło podstawę do wydania przez Zarząd decyzji o zwrocie dofinansowania w łącznej wysokości 400 497,95 zł wraz z odsetkami, która to decyzja została przez WSA zaskarżonym wyrokiem uznana za odpowiadającą prawu. Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń prawa tak procesowych jak i materialnych. Oceną zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz § 32 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na nie stwierdzeniu przez WSA nieważności decyzji, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Odnosząc się do tego zarzutu WSA trafnie wyjaśnił, że niezawieszenie postępowania w związku z trwającym przed sądem cywilnym postępowaniem w przedmiocie prawidłowości rozwiązania umowy o dofinansowanie, co prawda nie należy do kompetencji organów administracji, ale nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż kwestia zwrotu środków dofinansowania podlega reżimowi administracyjnemu, a nie cywilnemu, zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 1-3 ufp w zw. z § 32 ust. 2 umowy. Pierwsza z powyższych regulacji stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z kolei zgodnie z § 32 ust. 2 umowy spory związane ze zwrotem środków na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych nie podlegają właściwości sądu powszechnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że naruszenie warunków umowy może skutkować zarówno żądaniem zwrotu przyznanej pomocy, jak i rozwiązaniem umowy. Są to jednakże dwa odrębne i niezależne od siebie zagadnienia. Naruszenie warunków umowy w pewnych warunkach może w ogóle nie skutkować rozwiązaniem umowy. W judykaturze podnosi się wręcz, że samo rozwiązanie umowy o dofinansowanie z powodu okoliczności naruszenia warunków udzielenia dofinansowania nie jest i nie może być uznane za okoliczność uzasadniającą zwrot udzielonego dofinansowania, ponieważ nie mieści się w pojęciu wykorzystania środków unijnym niezgodnie z przeznaczeniem a okoliczności stanowiące podstawę zwrotu środków mogące stanowić również podstawę rozwiązania umowy o dofinansowanie, a więc występujące w dwu obszarach: administracyjnym i cywilnym, nie pozostają w żadnej zależności ani relacji. Okoliczności związane z rozwiązaniem nie będą miały prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o zwrocie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1086/13; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Z powyższego względu WSA trafnie stwierdził, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego w przedmiocie oceny skuteczności rozwiązania umowy nie było w kontrolowanym postępowaniu zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stąd prawidłowo organy nie zawiesiły z tego względu postępowania. Na marginesie wskazać należy, że podczas rozprawy pełnomocnik organu poinformowała, że sprawa spór o wykonywanie umowy przed Sądem Okręgowym w Poznaniu ([...]), zakończył się oddalenie powództwa skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są także usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 kpa. W rozpoznawanej sprawie Zarząd prawidłowo wywiódł, co następnie w wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji WSA potwierdził, że w sprawie wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy, uzasadniając decyzję w sposób obszerny. Podobnie, jeśli chodzi o uzasadnienie zaskarżonego wyroku - zawiera ono wszystkie wymagane przepisami prawa elementy wraz z odniesieniem się do zarzutów skargi. Natomiast to, że skarżąca ma inne stanowisko w sprawie i nie zgadza się ani z merytorycznym rozstrzygnięciem organu ani sądu nie może stanowić o właściwym postawieniu ww. zarzutu ani tym bardziej o jego zasadności. Nie może być również mowy tym, że organ nie realizuje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwieniu dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, skoro WSA takiej kontroli dokonał. Tym bardziej, że skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie nie odnosi się do opisanych na wstępie nieprawidłowości w realizacji projektu, tym samym nie wykazując, w jaki sposób organ a następnie WSA – w jej ocenie – przyjęły do rozpoznania sprawy nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. W konsekwencji należało przyjąć, że ustalony w sprawie stan faktyczny i jego ocena Zarządu, a następnie zaaprobowany przez WSA, jest prawidłowy i tak ustalony był podstawą do zastosowania przepisów materialnych. W ramach naruszeń sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w związku z art. 184 ufp oraz w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Nie są to zarzuty usprawiedliwione. Opisane na wstępie naruszenia, jak trafnie stwierdził WSA, stanowiły o naruszenia procedur (Umowy o dofinasowanie i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020). Spowodowało to wszczęcie postępowanie administracyjnego i wydania – na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp – decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp wiąże bowiem konieczność wydania decyzji zwrotowej właśnie z podstawą naruszeniem procedur, którego niewątpliwie dopuściła się skarżąca. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do art. 184 ust. 1 ufp wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (m. in. środków UE), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jasno się wskazuje, że przez naruszenie procedur rozumie się m.in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego i wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Niedotrzymanie zaś warunków umowy zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (p. np. wyroki NSA sygn. akt I GSK 1607/18, I GSK 1016/18 i GSK 1384/18). Zawarta przez skarżącą umowa określała szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także wynikające z nich prawa i obowiązki stron. Wyżej wskazano, które postanowienia umowy zostały przez skarżącą naruszone. W konsekwencji, w tak zaistniałym stanie faktycznym sprawy, organy orzekające w sprawie w sposób uprawniony uznały, że doszło do naruszenia procedur zawartych w umowie o dofinansowanie, której elementem był także projekt, na realizację którego przyznano skarżącej dofinansowanie. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Zgodnie z którym nieprawidłowość oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii przez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem. WSA prawidłowo stwierdził, że na skutek naruszenia wyżej wskazanych postanowień umowy doszło do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Pamiętać należy, że wydatkowanie środków z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie, powoduje nieuzasadniony wydatek dla budżetu Unii Europejskiej. Dla stwierdzenia nieprawidłowości nie jest zatem konieczne ustalenie powstania szkody. Wystarczające jest stwierdzenie, że naruszenie prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 za nieprawidłowość uznaje jakiekolwiek naruszenia prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego. Nie uzależnia zatem uznania konkretnego naruszenia prawa za nieprawidłowość od rodzaju naruszonego przepisu lub przepisów, wagi naruszenia, liczby naruszonych przepisów, ani też charakteru działania podmiotu, które spowodowało naruszenie przepisów. Wystarczy wykazanie, że określone naruszenie prawa mogłoby spowodować szkodę. Przepis ten ma na celu zapobieżenie nieprawidłowemu wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na projekty finansowane z funduszy unijnych. Dlatego obejmuje także szkodę potencjalną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne uznaje odwołanie się przez skarżącą, na potwierdzenie swoich racji, do wyroku NSA o sygn. I GSK 108/20, którego motywy bardziej przemawiają za stanowiskiem organu niż skarżącej. Nie można bowiem uznać, że wydatkowanie środków unijnych wprost sprzecznie z zasadami ich ponoszenia określonymi w umowie o dofinasowanie oraz Wytycznymi, nie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – w oparciu o art. 184 ppsa – skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.) zasądzono od skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (8100 zł), na które składał się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed NSA przez radcę prawną, która reprezentowała organ przed sądem pierwszej instancji.