I GSK 324/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 731/24 w sprawie ze skargi E. W. na pismo Starosty Kamiennogórskiego z dnia 27 czerwca 2024 r. nr AŚ.6164.3.1.2019 w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu z tytułu wyłączenia gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji lub WSA) postanowieniem z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 731/24 odrzucił skargę E. W. (dalej: skarżąca) na pismo Starosty Kamiennogórskiego (dalej: organ) z 27 czerwca 2024 r., nr AŚ.6164.3.1.2019 w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Pismem z [...] maja 2024 r. skarżąca zwróciła się do organu o rozpoznanie sprawy dotyczącej niewypłacenia ekwiwalentu za [1] ha zalesionych gruntów i wznowienie jego wypłaty za okres 3 lat. Zaskarżonym pismem organ wyjaśnił m.in., że na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. z 2001 r. nr 73, poz. 764 ze zm., dalej: u.p.g.r.z.) w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2023 r., poz. 992), właściciel gruntu otrzymuje miesięczny ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. Wyjaśniono jednocześnie, że to poprzedniemu właścicielowi uprawy wstrzymano prawo do wypłaty miesięcznego ekwiwalentu od stycznia 2009 r. do października 2011 r. i przywrócono z dniem 1 stycznia 2012 r. Końcowo podkreślono, że konsekwencją upływu terminu wskazanego w art. 7 ust. 6 u.p.g.r.z. jest wygaśnięcie prawa do otrzymywania miesięcznego ekwiwalentu. W skardze do Sądu I instancji skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie organu (pismo z 27 czerwca 2024 r.) narusza prawo do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za zalesienie gruntów rolnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że pismo organu z 27 czerwca 2024 r. ma charakter informacyjny i jako takie nie stanowi decyzji, postanowienia, aktu lub też czynności rozstrzygającej o indywidualnych uprawnieniach strony skarżącej. Informuje ono o wymienionych w tym piśmie przepisach prawa i zawiera wnioski wynikające z tych przepisów, również w odniesieniu do sytuacji skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. w zw. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze. Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy z wymaganymi przepisami a mianowicie nie pochylił się nad zagadnieniami prawnymi jakie wynikają ze skargi: - organ administracyjny przyznał stronie decyzją administracyjną ekwiwalent za zalesienie gruntów rolnych w oparciu o przepisy u.p.g.r.z.; - organ administracyjny po 17 latach wypłaty ekwiwalentu zakończył jego wypłatę za [1] ha zalesionych gruntów, nie wydając decyzji kończącej wypłatę za ten obszar na kolejne 3 lata (pomimo żądania jej wydania przez skarżącą), poprzestając wyłącznie na wyjaśnieniach przyczyny zaprzestania wypłaty wskazanej w piśmie organu z dnia 27 czerwca 2024 r., o nr AŚ.6164.3.1.2019., a które to wyjaśnienia organu w sposób rażący naruszają przepisy art. 7 u.p.g.r.z. a dot. okresu otrzymywania ekwiwalentu przez właściciela (nie dłużej niż 20 lat) a nie 17 lat jak to uczynił organ w stosunku do [1] ha gruntu; - pismo Starosty Kamiennogórskiego z dnia 27 czerwca 2024 r. nr AŚ.6164.3.1.2019, kształtujące uprawnienia strony, stanowi jednostronną czynność organu w rozumieniu przypisów art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a., która to czynność podlega kontroli zgodności z prawem przez sąd administracyjny, albowiem czynność ta skutkowała naruszeniem przepisów i w konsekwencji zamknięcie możliwości dochodzenia swych praw przez stronę wynikających z przepisów administracyjnych; 2) art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia postanowienia kończącego postępowanie i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutu w skardze, poprzestając na cytowaniu przepisów ustawy p.p.s.a, nie odnosząc się przy tym do faktów wskazanych przez skarżącą a mianowicie: - jednostronnego oświadczenia o odmowie wypłaty ekwiwalentu za zalesienie [1] ha gruntów rolnych za kolejne 3 lata w piśmie Starosty Kamiennogórskiego z dnia 27 czerwca 2024 r. nr AŚ.6164.3.1.2019, z jednoczesną interpretacją przepisów organu naruszającą przepis art. 7 u.p.g.r.z. na podstawie których skarżąca otrzymywała ekwiwalent przez okres lat 17-tu za [1] ha zalesionych gruntów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem odmowa wydania decyzji kończącej wypłatę ekwiwalentu za [1] ha zalesionych gruntów po 17 latach (zamiast lat 20 wynikających z ustawy) przez organ i wydanie pisma odmawiającego dalszej wypłaty ekwiwalentu za zalesienie na kolejne 3 lata, stanowi jednostronną czynność organu w rozumieniu przypisów art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a., a zatem podlega ona kontroli zgodności z prawem przez sąd administracyjny, który nie rozpoznał prawidłowo zarzutu w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. odrzucenie skargi zamiast jej uwzględnienie. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, że pismo Starosty Kamiennogórskiego, informujące o upływie - z mocy prawa - okresu na wypłatę ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, jest niezaskarżalne do sądu administracyjnego i jako takie nie podlega jego kognicji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że brak jest podstaw by uznać, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Chybione są też zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. czy art. 133 § 1 p.p.s.a. O powyższym przesądziła niezasadność naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). W rozpoznawanej sprawie skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że zaskarżone pismo stanowi jednostronną czynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne. Oceniając charakter zaskarżonego pisma, w pierwszej kolejności wskazać należy, że z samej treści tego dokumentu wynika, że ma ono wyłącznie charakter informacyjny - organ dokonał w nim analizy stanu faktycznego sprawy oraz wskazał podstawę prawną wygaśnięcia prawa do otrzymywania ekwiwalentu za zalesienie gruntu rolnego. Pismo pozbawione jest zatem elementów władztwa, a jego rola sprowadza się jedynie do odpowiedzi na pismo skarżącej z [...] maja 2024 r. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo organu z 27 czerwca 2024 r. nie stanowi aktu, ani też czynności wymienionej w art. 3 § 2 p.p.s.a, które podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie zawiera ono jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony skarżącej. Organ nie rozstrzygał również merytorycznie w tym piśmie o istocie sprawy. Zatem w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., obligująca sąd do odrzucenia skargi, co też WSA niewadliwie uczynił. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.