I GSK 321/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1670/19 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości A. Sp. z o.o. w upadłości w D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Syndyka Masy Upadłości A. Sp. z o.o. w upadłości w D. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 68 750 (sześćdziesiąt osiem tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1670/19po rozpoznaniu skargi Syndyka Masy Upadłości G.Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w D. (dalej określanego jako Syndyk) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 15 lipca 2019 r. nr 90/18/19 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Syndyka kwotę 125.000,00 zł (słownie: sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z 30 grudnia 2009 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego (zwany dalej: "Marszałkiem Województwa") wstępnie uznał G.Sp. z o.o. z siedzibą w D.(zwanej dalej: "Spółką" bądź "Grupą") za grupę producentów owoców i warzyw. W związku z realizacja Planu dochodzenia do uznania – w latach 2010-2014 – Spółka otrzymała pomoc finansową w łącznej wysokości 116.470.223,80 zł, w tym 1.452.995,24 zł z tytułu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz 115.017.228,56 zł – tytułem pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. W dniu 6 lipca 2017 r. do Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") wpłynął raport końcowy z dochodzenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) nr OF/2014/0729/B3, na podstawie którego organ powziął wątpliwości w zakresie stworzenia przez Grupę sztucznych warunków wstępnego uznania za grupę producentów owoców i warzyw. Wobec tego, zawiadomieniem z dnia 27 września 2018 r. organ poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów. Decyzją z 23 października 2018 r, nr 9002/6703/6/18 Dyrektor Oddziału ustalił kwotę nienależnie pobranych przez Grupę środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów w łącznej wysokości 138.821.915,08 zł, w tym: kwotę 1.452.995,24 zł związaną z wypłatą pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, kwotę 115.017.228,56 zł związaną z wypłatą pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2013 r. oraz kwotę 22.351.691,28 zł odsetek naliczonych do dnia ogłoszenia upadłości, tj. 6 września 2018 r. producentów. Uznał bowiem, ze w momencie wystąpienia o wstępne uznanie Grupy nie wszyscy jej członkowie spełniali warunku wystąpienia do Grupy producentów. Ponadto w 2012 r. zidentyfikowano sprzedaż pomiędzy członkami Grupy, co także wskazuje na stworzenie sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nienależnych korzyści. Od decyzji odwołanie wniósł Syndyk, podnosząc zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w tym zarzut przedawnienia zwrotu pobranych środków finansowych, które nastąpiło – w jego ocenie – jeszcze przed wszczęciem postępowania. Prezes Agencji decyzją z 15 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału, podzielając argumentację o zasadności zobowiązania do zwrotu wypłaconych Grupie środków finansowych. W ocenie organu odwoławczego w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.UE.L.1995.312.1; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95"), bowiem Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści w postaci pomocy finansowej związanej ze wstępnym jej uznaniem w sposób sprzeczny z celami określonymi w przepisach wspólnotowych. Zgromadzone dowody potwierdziły, że w 2008 r., tj. w roku poprzedzającym utworzenie Grupy, trzech jej członków nie produkowało warzyw ani nie prowadziło gospodarstw rolnych. Tym samym, nie będąc producentami jednego produktu rolnego lub grupy produktów, nie mogli zostać członkami grupy producentów rolnych, w konsekwencji zaś Grupa nie mogła zostać wstępnie uznana. Zwłaszcza, że również w 2009 r. wskazane osoby nie prowadziły działalności w zakresie produktu ze względu na który Grupa została wstępnie uznana. Wszystko to świadczy o niespełnieniu przez Spółkę celów określonych w Planie dochodzenia do uznania, wpisujących się w cele zawarte w art. 122 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. UE L 299 z 16 listopada 2007 r., str. 1, z późn. zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1234/2007"), tj. dostosowania produkcji do popytu oraz centralizacji sprzedaży. Odnosząc się natomiast do zarzutu przedawnienia organ powołał się na przepisy art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, a następnie wskazał, że w sprawie "mamy do czynienia z programem wieloletnim, a zgodnie z ww. przepisem okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Ponadto, nieprawidłowość, która zaistniała w niniejszej sprawie jest ciągła. Podkreślić należy, iż ostatnie podmioty realizowały jeszcze program przeznaczony dla grup producentów owoców i warzyw w 2018 r., a zatem 4 letni okres liczony jest od 2018 r.". Zdaniem Prezesa Agencji, bezsprzecznym jest zatem, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję organu odwoławczego podzielił ustalenia organów i wywiedzione w ich oparciu stanowisko, że Grupa stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach wsparcia dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw. Podzielić należy bowiem zapatrywanie, że utworzenie Grupy nastąpiło wyłącznie w celu pozyskania korzyści finansowych z naruszeniem przepisów normujących warunki wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw. W szczególności wskazać należy na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., Nr 5, poz. 27), które dopuszczały wstępne uznanie podmiotu zrzeszającego producentów owoców i warzyw za grupę producentów owoców i warzyw – jeżeli został utworzony co najmniej przez 5 producentów wytwarzających przynajmniej jeden z produktów, ze względu na które wnioskuje o wstępne uznanie (§ 1 pkt 2). Trzech z pięciu członków Grupy nie spełniało tego warunku. Zatem, skoro pomoc była przyznawana Grupie na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym Planie dochodzenia do uznania, a Grupa utworzona została zasadniczo dla wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów na rynku, zaś niektórzy jej członkowie dopiero w dniu założenia Grupy lub niedługo przed tym terminem, rozpoczynają prowadzenie działalności, to wraz z utworzeniem Grupy następuje rozdrobienie produkcji w zakresie produkcji owoców i warzyw. Zasadny zatem jest wniosek, że warunki dla uzyskania pomocy dla grupy producentów zostały sztucznie stworzone. Pomoc udzielana jest bowiem wówczas, gdy grupa nie tylko jest formalnie zarejestrowana, ale także funkcjonuje zgodnie z celami, dla których została utworzona. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Odnosząc się do kwestii przedawnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Nie podzielił stanowiska organu, że sprawa dotyczy programu wieloletniego, który ostatnie podmioty realizowały jeszcze do końca 2018 r., a co za tym idzie, że okres przedawania należy liczyć do 31 grudnia 2018 r. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły uzyskania przez Grupę pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów. Grupa realizowała indywidualny Plan dochodzenia do uznania (zatwierdzony przez Marszałka Województwa) – w latach 2010-2014. Nie można zatem uznać, jak uczynił to organ, że skoro art. 125e rozporządzenia nr 1234/2007 przewiduje "okres przejściowy" dla grup producentów w Polsce – w celu spełnienia wymogów niezbędnych dla uznania ich za organizacje producentów zgodnie z art. 122 – który nie może przekraczać 5 lat, to w odniesieniu do wszystkich grup wstępnie uznanych przed 31 grudnia 2013 r. należy stosować jednolity "moment ostatecznego zakończenia programu". W ocenie Sądu, gdyby uznać, że Spółka realizowała "program wieloletni" w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, to należałoby odnosić okres trwania tego "programu" wyłącznie do okresu dochodzenia do uznania Grupy, zatem konkretnego, indywidualnego okresu, określonego w Planie dochodzenia do uznania, nie zaś okresu abstrakcyjnego, przewidzianego jako okres przejściowy dla wniosków o wstępne uznanie złożonych w Polsce. Jak wynika natomiast z akt sprawy, zatwierdzony Plan dochodzenia do uznania Grupy obejmował lata 2010-2014, co potwierdził również Dyrektor Oddziału w uzasadnieniu do decyzji I instancji. Zatem Grupa mogła skorzystać z pomocy poprzez składnie wniosków o przyznanie płatności na kolejne półrocza jedynie do końca 2014 r. Nie sposób jest zatem zaaprobować stanowiska, że Grupa pozyskiwała środki finansowe w ramach programu trwającego do końca 2018 r., a tym samym by uczestniczyła w programie wieloletnim, którego ostateczne zakończenie miało miejsce 31 grudnia 2018 r. Sąd nie podzielił także stanowiska zaprezentowanego przez Skarżącego, zgodnie z którym, termin przedawnienia należy liczyć od dnia wydania przez Marszałka Województwa decyzji o wstępnym uznaniu, zatem od 30 grudnia 2009 r. Uznał natomiast, że w sprawie miała miejsce nieprawidłowość ciągła. Nieprawidłowość ma charakter "ciągły" lub "powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji naruszających ten sam przepis prawa Unii (zob. wyrok TS z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG v. Bundesanstalt fiir Landwirtschaft und Ernahrung, C-52/14). Ciągłe lub powtarzające się nieprawidłowości muszą być analogicznymi działaniami naruszającymi to samo prawo, obejmują one zespół bezprawnych zachowań stanowiących jedno naruszenie, zjednoczonych wspólnym subiektywnym elementem. W sprawie nieprawidłowość ciągła polegała na wypłacaniu Grupie pomocy finansowej – na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania – na skutek składanych przez nią wniosków w latach 2010-2014 r., zatem w okresie dochodzenia do uznania. Zatem że określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 – 4-letni termin przedawnienia należy liczyć od daty przekazania Grupie ostatniej części środków w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy, tj. od dnia 15 lipca 2014 r., w którym to dniu wypłacono środki przyznane decyzją Dyrektora Oddziału z dnia 2 lipca 2014 r. nr 9002/675/022/14, która została uchylona i zmieniona decyzją tego organu z 10 czerwca 2016 r. nr 9002/6703/102/116. Konkludując Sad stwierdził, ze przedawanie dochodzenia zwrotu pomocy finansowanej wypłaconej Grupie tytułem wstępnego uznania nastąpiłoby po upływie 4 lat od dnia 15 lipca 2014 r. Jednak przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 dopuszcza przypadki przerwania okresu przedawnienia, których organ w niniejszej sprawie nie zbadał. W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji kwestii tej nie poświęcono żadnej uwagi, natomiast w odpowiedzi na skargę (która nie stanowi jednak rozstrzygnięcia sprawy) wskazano, że okres przedawania został przerwany "ostatnio" pismem z dnia 27 września 2018 r. Posłużenie się sformułowaniem "ostatnio" może zatem świadczyć, że organ upatruje w sprawie innych czynności skutkujących przerwaniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zatem odnoszących się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: I na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest; 1/ art. 145 § 1 pkt I lit c P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej określanej skrótem K.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że organ ustalił stan faktyczny sprawy z naruszeniem przepisów postępowania, przez co nie ustalił, czy dochodzona należność nie jest przedawniona, podczas, gdy prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ w oparciu o cały materiał dowodowy należycie rozpatrzony prowadzą do wniosku, że należność nie była przedawniona, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji Prezesa ARiMR, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie, że ostatnia wypłata środków w ramach realizacji PDIJ miała miejsce w dniu 15 lipca 2014 r., podczas gdy z akt administracyjnych bezspornie wynika, że ostatnia wyplata miała miejsce 24 lutego 2016 r., co mało istotny wpływ na wynik sprawy; 3/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów admiracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej określanej skrótem P.u.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 15zzs(4) ust., 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842 ze zm., dalej określanej jako ustawa covidowa) poprzez uchylenie się od kontroli sprawy w jej całokształcie i nie wyjaśnienie istotnych wątpliwości, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji, co miało istotny na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do rozpoznania, względnie, o ile Naczelny Sąd Administracyjny uzna, zostały spełnione przesłanki z art, 188 P.p.s.a., o rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi Syndyka. Ponadto wniósł o zasadzenie na rzecz Prezesa ARiMR zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej przytoczono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Syndyk wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że skarga kasacyjna została oparta tylko na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wskazać jednak należy, że na zakres postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych maja wpływ normy prawa materialnego, mające zastosowanie w sprawie a także ich wykładnia zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji. Jest to tym bardzie istotne, że, w świetle uzasadnienia zarzutów procesowych kwestią sporną jest ustalenie początku biegu przedawnienia i kwestia przerwania biegu tego terminu. Zatem zarzuty naruszenia prawa procesowego są pochodną lub konsekwencją dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia terminu przedawnienia a zwłaszcza nieprawidłowości ciągłej. Natomiast skarżący kasacyjnie organ nie sformułował w tym zakresie żadnego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w odniesieniu do programu dochodzenia Grupy do uznania jej za grupę producentów nieprawidłowość ma charakter ciągły, jeśli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji naruszających ten sam przepis prawa Unii (zob. wyrok TS z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG v. Bundesanstalt fur Landwirtschaft und Ernahrung, C-52/14). Ciągłe lub powtarzające się nieprawidłowości muszą być analogicznymi działaniami naruszającymi to samo prawo, obejmują one zespół bezprawnych zachowań stanowiących jedno naruszenie, zjednoczonych wspólnym subiektywnym elementem. W sprawie nieprawidłowość ciągła polegała na wypłacaniu Grupie pomocy finansowej – na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania – na skutek składanych przez nią wniosków w latach 2010-2014 r., zatem w okresie dochodzenia do uznania. Z kolei bieg terminu przedawnienia, wynikający z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, wynoszący 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się biegł od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Sąd pierwszej instancji ostatecznie uznał, że określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 – 4-letni termin przedawnienia należy liczyć od daty przekazania Grupie ostatniej części środków w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy. Sąd ustalił, że ostatnia płatność miała miejsce 15 lipca 2014 r., w którym to dniu wypłacono środki przyznane decyzją Dyrektora Oddziału z dnia 2 lipca 2014 r. nr 9002/675/022/14, która została uchylona i zmieniona decyzją tego organu z dnia 10 czerwca 2016 r. nr 9002/6703/102/116. Zaznaczyć także należy, że W wyroku z dnia 2 marca 2017r. w sprawie C-584/15, ZOTSiS 2017/3/I-160 3, TSUE stwierdził, że artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż w odniesieniu do postępowań prowadzących do przyjęcia środków administracyjnych mających na celu ściągnięcie wierzytelności z tytułu odsetek, takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego, termin przedawnienia przewidziany w rzeczonym art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozpoczyna bieg od dnia, w którym doszło do naruszenia skutkującego odzyskaniem pomocy i kwot nienależnych, na podstawie których obliczono odsetki, to jest w dniu wystąpienia czynnika świadczącego o naruszeniu, czyli albo czynności, albo zaniechania, albo szkody, które następują jako ostatnie. Również w wyroku z 6 października 2015r., w sprawie C-59/14 TSUE stwierdził, że artykuł 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. Dalej wskazał, że wniosek taki jest zgodny z celem owego rozporządzenia, który to akt zgodnie ze swoim art. 1 ust. 1 zmierza do ochrony interesów finansowych Unii. W istocie dies a quo znajduje się w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. Ponadto wniosku tego nie podważa argument, zgodnie z którym dies a quo stanowi dzień wykrycia nieprawidłowości, ponieważ chwila, w której organy dowiedziały się o nieprawidłowości, jest bez znaczenia dla momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. Dodatkowo organy administracji mają ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości dokonywanych przez siebie płatności, które ciążą na budżecie Unii. Przechodząc do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy covidowej poprzez uchylenie się od kontroli sprawy w jej całokształcie i nie wyjaśnienie istotnych wątpliwości, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji, co miało istotny na wynik sprawy. Art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., o sygn. akt I OSK 2074/13). Wobec powyższego w niniejszej sprawienie nie mogło dojść do naruszenia norm ustrojowych. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 14zzs(4) ustawy covidowej poprzez nieprzeprowadzenie przez Sad pierwszej instancji z urzędu dowodów z dokumentów i niezażądania przedstawienia tych dokumentów przez organ w celu usunięcia wątpliwości co do biegu terminu przedawnienia. Autor skargi kasacyjnej, nie wskazał na żaden dowód z dokumentu, którego nie przeprowadził Sąd wbrew wnioskowi organu, bądź z urzędu. W postępowaniu przez sądem administracyjnym dowody przeprowadza się wyjątkowo, po spełnieniu warunków wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. Powołany przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi nie zgadza się strona. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z prawem. Poza tym posłużenie się w tym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a powiązał z naruszeniem art. 14zzs(4) ustawy covidowej i rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym a nie na rozprawie. Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 15zzs(4) ustawy covidowej stanowi regulację szczególną, która pozwalała sądowi pierwszej instancji na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo braku zgody na to strony skarżącej. Regulacja ta odnosiła się do szczególnego, wyjątkowego trybu procedowania w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (zob. np. wyrok NSA z 27 października 2023 r., III FSK 4108/21). Regulacja ta - sama w sobie - nie narusza podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza bowiem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rzeczą sądu jest jednak takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić (zob. np. wyroki NSA: z 8 czerwca 2021 r., III FSK 3585/21; z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21). W tej sprawie Przewodniczący Wydziału V WSA w Warszawie zarządzeniem z 16 czerwca 2020 r. zwrócił się do skarżącego i pełnomocnika organu z zapytaniem, czy akceptują rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 14 zzs(4) ustawy covidowej. Skarżący wyraził zgodę. Pełnomocnik organu wyraził sprzeciw. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 10 lipca 2020 r. skierował jednak sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii (k. 117 akt sądowych) i dopuszczalności zastosowania art. 14 zzs(4) ust. 3 ustawy covidowej na gruncie rozpoznawanej sprawy. Rozwiązanie to nie pozbawiało stron możliwości składania pism procesowych. Z tej możliwości skorzystał skarżący Syndyk. Skarżący kasacyjnie także miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, poza zarzutami i argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę czy zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Naczelny Sad Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Także za niezasadny należy uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie, że ostatnia wypłata środków w ramach realizacji PDIJ miała miejsce w dniu 15 lipca 2014 r., podczas gdy z akt administracyjnych bezspornie wynika, że ostatnia wypłata miała miejsce 24 lutego 2016 r., co mało istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 P.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sposób sformułowania zarzutu i jego uzasadnienie wskazuje, że skarżący kasacyjnie organ zwalcza poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne, z którymi się nie zgadza. Jednak polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; publ. w CBOSA). Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt I lit c P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ ustalił stan faktyczny sprawy z naruszeniem przepisów postępowania, przez co nie ustalił, czy dochodzona należność nie jest przedawniona, podczas, gdy prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ w oparciu o cały materiał dowodowy należycie rozpatrzony prowadzą do wniosku, że należność nie była przedawniona, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji Prezesa ARiMR, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. Natomiast pominięcie podczas kontroli sądowej niektórych dowodów z akt sprawy może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do gromadzenia i oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (np. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) i zarzut ten powinien być postawiony przez naruszenie stosownych przepisów postępowania obowiązujących organ administracji publicznej w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowanym przez sąd administracyjny. I tak też uczynił skarżący kasacyjnie organ. Powiązał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c z przepisami art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Z kolei powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji było naruszenie art. 7, art. 77 § 1 a także art. 107 § 3 K.p.a. polegające na tym że upływ terminu przedawnienia uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym. Zatem wydanie decyzji merytorycznej pomimo upływu okresu przedawnienia stanowiłoby istotne naruszenie prawa materialnego. Dlatego Sąd nakazał organowi, przy ponownym rozpatrzeniu odwołania rozważenie, czy w sprawie nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, na co wskazywałaby odpowiedź na skargę. Z taką oceną Sądu pierwszej instancji, przy zaprezentowanej przez niego wykładni pojęcia nieprawidłowości ciągłej, niezakwestionowanej, jak już wskazano, zarzutem naruszenia prawa materialnego, nie można się zgodzić. Skoro Sad pierwszej instancji uznał, że nieprawidłowość ciągła polegała na wypłacaniu Grupie pomocy finansowej na skutek składanych przez nią w latach 2010-2014 wniosków do termin przedawnienia należy liczyć od daty przekazania Grupie ostatniej części środków w ramach pomocy finansowej. Zaskarżoną decyzja nakazano Syndykowi zwrot płatności przyznanych za cztery pierwsze lata dochodzenia Grupy do uznania. Ostatnia płatność za czwarty rok miała miejsce, jak ustaliły to organy 15 lipca 2014 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że w tej dacie ustała nieprawidłowość ciągła i w konsekwencji od tej daty rozpoczął bieg terminu przedawnienia. W postępowaniu administracyjnym, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji (str. 5) organy dopuściły jako dowód także akta spraw z wniosku o przyznanie Grupie płatności za okresy od 1 stycznia do 30 czerwca 2014 r., i za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2014r. Jak wynika z akt ostatnia płatność miała miejsce 24 lutego 2016 r. W orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343). W rozpatrywanej w celu usunięcia wątpliwości związanych z wadliwą oceną stanu faktycznego ustalonego przez organ a dokonaną przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód z dokumentu w celu usunięcia wątpliwości co do daty domykającej czas trwania nieprawidłowości ciągłej i rozpoczynającej bieg terminu przedawnienia. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Syndyka jest niezasadna. W sprawie nie doszło do przedawnienia prawa dochodzenia zwrotu przyznanej pomocy finansowej. Sama zaś kwestia stworzenia przez Grupę sztucznych warunków nie budzi wątpliwości w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W konsekwencji zasadnym było orzeczenie o zwrocie udzielonej pomocy finansowej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).