I GSK 317/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1983/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności pieniężnych oraz odmowy umorzenia należności pieniężnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Z. (dalej strona, Stowarzyszenie) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności pieniężnej oddalił skargę. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Stowarzyszenie zawarło z PFRON w 16 kwietnia 2012 r. umowę nr [...] na realizację projektu pn. "[...]". Projekt został dofinansowany kwotą 1.170.365 zł. W wyniku rozliczenia do zwrotu została przypisana kwota środków w wysokości 171.893,71 zł, na którą składały się: 4.142,52 zł (zobowiązanie strony do wniesienia wkładu własnego do realizacji projektu objętego umową) oraz 148.086,54 zł (weryfikacja wartości osiągniętych wskaźników nakładu, produktu oraz rezultatu z wartościami tych wskaźników określonymi w § 1 ust. 5 ww. umowy), 19.664,65 zł (odsetki). W dniu 28 stycznia 2014 r. ze Stowarzyszeniem zawarto ugodę pozasądowa w przedmiocie warunków spłaty zobowiązania wynikającego z umowy z 16 kwietnia 2012r., która przewidywała spłatę należności w 24 ratach miesięcznych. Pierwsza rata w kwocie 7.213,71 zł została wpłacona przez stronę w dniu 31 stycznia 2014 r. Jednocześnie pismem z 31 stycznia 2014 r. strona wystąpiła o umorzenie kwoty 164.680 zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił umorzenia wnioskowanych należności. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] grudnia 2014 r. umorzył: 1) stronie kwotę 100.843,08 zł, 2) jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w części dotyczącej umorzenia kwoty 74.389,25 zł w związku z wygaśnięciem tej należności, 3) jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku strony w części dotyczącej "uznania za kwalifikowalne poniesionych kosztów". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ odwoławczy uchylił decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, że mimo, iż strona spłaciła kwotę 74.389,25 zł w wyniku realizacji ugody pozasądowej, to wniosek Stowarzyszenia o ich umorzenie złożony przed dokonaniem wpłaty powinien zostać rozpatrzony. W takim przypadku nie było zasadne umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes Zarządu PFRON: 1) umorzył Stowarzyszeniu należność pieniężną mającą charakter cywilnoprawny wynikającą z umowy nr [...] z dnia 16 kwietnia 2012 r. w kwocie 100.240 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi zgodnie z zawartą ugodą pozasądową z dnia 28 stycznia 2014 r., 2) odmówił stronie umorzenia należności pieniężnej, mającej charakter cywilnoprawny, wynikającej z umowy z dnia 16 kwietnia 2012 r. w kwocie 64.440 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi zgodnie z zawartą ugodą pozasądową z dnia 28 stycznia 2014 r. Uzasadniając odmowę umorzenia należności organ I instancji wyjaśnił, że ze względu na nienależyte wykonanie umowy z dnia 16 kwietnia 2012 r. nie uznał za zasadne umorzenie całej wnioskowanej kwoty, gdyż umorzenie całej kwoty stanowiłoby wyraz przyzwolenia na niedotrzymanie warunków umowy i brak konsekwencji z tego tytułu, w szczególności w sytuacji, gdy nastąpiło rażące naruszenie warunków umowy poprzez niewniesienie całego wymaganego wkładu własnego. Dodatkowo wskazano, że strona zostałaby potraktowana w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych organizacji pozarządowych znajdujących się w podobnej sytuacji. Umorzenie całej kwoty byłoby niezasadne również ze względu na dobrą sytuację finansową Stowarzyszenia. Strona od decyzji w części odmawiającej umorzenia należności złożyła odwołanie. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył podstawy prawne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w całości podzielił stanowisko organu I instancji. Wyjaśnił, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że organ może, a nie musi umorzyć należności. Zaznaczył również, że organ może również umorzyć należność jedynie w części i nie jest zobowiązany w przypadku stwierdzenia, że wystąpiła którakolwiek okoliczność, o której mowa w tym przepisie tj. ważny interes dłużnika, interes publiczny, względy gospodarcze lub społeczne, lub inne przyczyny zasługujące na uwzględnienie, do jej całkowitego umorzenia. Organ odwoławczy potwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia pozostałej części zadłużenia, gdyż nie zachodzi m.in. żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności. Z dowodów zgromadzonych wynika, że strona znajduje się w dobrej sytuacji finansowej umożliwiającej spłatę pozostałej kwoty należności. Przychylił się również do stanowiska organu I instancji, że ze względu na nienależyte wykonanie umowy nie uznano za zasadne umorzenie całej wnioskowanej kwoty, gdyż umorzenie całej kwoty stanowiłoby wyraz przyzwolenia na niedotrzymanie warunków umowy i brak konsekwencji z tego tytułu, w szczególności w sytuacji, gdy nastąpiło rażące naruszenie warunków umowy. Stowarzyszenie złożyło skargę wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, poprzez dopuszczenie dowodu z informacji o źródłach finansowania działalności prowadzonego przez stronę [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciło rażące naruszenie art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 11 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm., dalej ustawa o rehabilitacji). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu podał, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w granicach kompetencji mu przysługujących i badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach ustawy o rehabilitacji oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Dalej wskazując stosowne przepisy ustawa o rehabilitacji i Ordynacji podatkowej wskazał, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi i daje jedynie potencjalną możliwość umorzenia należności. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi, który może, ale nie musi umorzyć należności. Dodał, że ulga taka jest przywilejem, który może być wnioskodawcy przyznany decyzją, a sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi, lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Tylko, bowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwala na wyczerpujące i pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Organ – zdaniem Sądu I instancji – zasadnie wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, że w sytuacji strony nie zaistniały przesłanki dotyczące całkowitej nieściągalności określone w art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji i 67d § 1 Ordynacji podatkowej. W szczególności nie ulega żadnych wątpliwości, że nie wystąpiły przesłanka z art. 49 ust. 5b pkt 1, 2 i 4 ustawy o rehabilitacji i 67d § 1 pkt 3 i 4 Ordynacji podatkowej. Przesłanki te odnoszą się bądź do śmierci dłużnika, bądź do upadłości lub likwidacji dłużnika. Stowarzyszenie nie jest osobą fizyczną (przesłanka dotycząca śmierci dłużnika), a z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek postępowanie upadłościowe lub likwidacyjne toczyło się w stosunku do Stowarzyszenia. A więc te przesłanki nie zaistniały. Kolejna przesłanka związana z trwałym zaprzestanie prowadzenia działalności (art. 49 ust. 5 pkt 3 ustawy o rehabilitacji) także nie zaistniała, gdyż strona nadal działalność prowadzi. Także przesłanka określona w pkt 5 art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji i art. 67d § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (wysokość zaległej wpłaty nie przekracza pięciokrotnej kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym) nie wystąpiła, gdyż wysokość kosztów upomnienia na dzień wydania decyzji wynosiła 11,60 zł. Tym samym pięciokrotność tych kosztów to kwota 58 zł. Natomiast nieumorzona zaległość to kwota ponad 60 000 zł. Z akt sprawy nie wynika aby w stosunku do nieumorzonej należności prowadzone było postępowanie egzekucyjnego i dopóki postępowanie to nie zostanie przeprowadzone nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Tym samym nie występuje przesłanka dotyczące stwierdzenia brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz, że jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organy obydwu instancji przeanalizowały sytuację finansową Stowarzyszenia i jednoznacznie stwierdziły, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. Dokonały analizy przedstawionych przez stronę dokumentów finansowych, a także twierdzeń związanych z nabytym od Miasta [...] budynkiem. Zwrócono uwagę zarówno na uzyskiwany zysk, jak także sukcesywne obniżanie się zadłużenia związanego z uzyskaną pożyczką, co jak słusznie wskazano powoduje, że sytuacja finansowa strony jest stabilna, a długi (pożyczka) są sukcesywnie regulowane. Zasadnie także zauważono, że prowadzona przez stronę działalność prowadzona jest w części nieodpłatnie i w części odpłatnie. W ocenie Sądu I instancji mając na uwadze powyżej wskazane przepisy trudno jest odmówić organom zasadności takiej konkluzji. Nie zmienia tego w żaden sposób fakt, że część dochodów Stowarzyszenie, a konkretnie prowadzone przez niego przedszkole uzyskuje z dotacji oświatowej. Nie zmienia tego również fakt, że posiadany budynek został nabyty z 99% bonifikatą oraz że strona nie może go zbyć w terminie 10 lat, a na samej nieruchomości ciąży hipoteka do kwoty 5.500.440 zł. Skarżąca, bowiem w ogóle nie uwzględnia faktu, że na datę wydania decyzji, nieumorzone należności już uregulowała, nadal reguluje swoje zobowiązania związane z zaciągniętą pożyczką, a także część prowadzonej działalności prowadzona jest odpłatnie. Tym samym brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby twierdzić, że strona jest całkowicie niewypłacalna, a w szczególności w zakresie, o którym mowa w art. 49 ust. 5b pkt 6 i 7 ustawy o rehabilitacji i art. 67d § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Sąd I instancji wskazał, dokonując oceny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 49f ust 1 ustawy o rehabilitacji, że sama możliwość umorzenia należności na podstawie tego przepisów podyktowana jest także ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie. Jego zdaniem umorzenie należności w części na podstawie zaistnienia w sprawie względów społecznych oraz interesu publicznego, jednocześnie nie powoduje konieczności umorzenia w całości należności. Wbrew twierdzeniom, bowiem strony brak jest tutaj jakiejkolwiek sprzeczności. Strona, bowiem zdaje się nie rozumie instytucji uznania administracyjnego, która w sprawie ma zasadnicze znaczenie. Charakter uznaniowy decyzji powoduje, że nawet stwierdzenie istnienia przesłanek do umorzenia nie powoduje konieczności umorzenia takich należności. Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że decyzja o umorzeniu należności opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (patrz: wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, LEX nr 368197 , wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1761/13, LEX nr 1643718). W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie organu administracyjnego, wbrew twierdzeniom strony, opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. Całość tych rozważań została wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił stawiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg szczególnej dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nadto wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają, zatem poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.). Nie zgodził się z twierdzeniami, że w sprawie naruszono przepisy postępowania wskazane w pkt 1 skargi, gdyż w sprawie zebrano w sposób właściwy materiał dowodowy i organ działając na podstawie przepisów wybrał jedno z dwóch możliwych rozstrzygnięć. Stwierdził, że organy administracji publicznej odmawiając w części umorzenia należności, nie wykroczyły poza zakres uznania administracyjnego przyznanego im przepisem art. 49f ustawy o rehabilitacji, nie uchybiły też przepisom postępowania administracyjnego. Tym samym wskazanie przez organ I instancji przyczyn odmowy umorzenia części należności jako nienależytego wykonania umowy z dnia 16 kwietnia 2012 r. uznał za zasadne. Zasadnie, bowiem organ podkreślił, że umorzenie całej kwoty stanowiłoby wyraz przyzwolenia na niedotrzymanie warunków umowy i brak konsekwencji z tego tytułu. Stowarzyszenie, jak prawidłowo zauważono, w takiej sytuacji zostałaby potraktowane w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych organizacji pozarządowych będących beneficjentami PFRON. Także w miarę dobra sytuacja finansowa Stowarzyszenia także się przeciwstawia umorzeniu należności w całości. Strona, bowiem zapłaciła już te kwoty i zapłata ich nie spowodowała niekorzystnych zjawisk. Oczywistym jest, że zapłata tej kwoty odbyła się określonym wysiłkiem Stowarzyszenia i zapewne Stowarzyszenie nie zrealizowało w całości innych szczytnych celów. Jednakże powyższe w kontekście wyjątkowości tej ulgi, nie może stanowić powodu dla umorzenia całości zadłużenia. Udzielenie pomocy w części niezaskarżonej mogło zostać uznane przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej za udzielenie wystarczającej ulgi w spłacie należności wobec PFRON. Takiemu uzasadnieniu nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd I instancji uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń strony. Spowodowało to brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., w tym przede wszystkim akcentowanej w skardze zasady legalności działania (art. 6 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów, które winny prowadzić do uwzględnienia skargi. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie został zaskarżony w całości przez Stowarzyszenie i zarzuciło: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w drodze nieznajdującego uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i uznania jakoby organ nie naruszył wyżej wymienionych norm postępowania administracyjnego, pomimo że działał organ w niniejszej sprawie z przekroczeniem granic swobodnej oceny i dowolnie ocenił sytuację skarżącej z pominięciem ewoluującego na potrzeby kolejnych etapów niniejszego postępowania stanowiska organu I instancji, a nadto z naruszeniem zasady pogłębienia zaufania obywatela do organów państwa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało oddaleniem skargi strony skarżącej w sytuacji, w której zasługiwała ona na uwzględnienie; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 49 f ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w drodze jego niewłaściwego zastosowania z konsekwencją przyzwolenia na dowolność "uznania administracyjnego“ jego oderwania od logiki oraz konsekwencji w procedowaniu organów administracji. Mając na uwadze powyższe zarzuty, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się rozprawy Stowarzyszenie wniosło o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1983/16, w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych to jest w kwocie 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 lit. pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zmianami). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 tego przepisu. Nieważność postępowania w sprawie nie zachodzi. W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy Wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, co oznacza, że poprawność formalna tej skargi jest warunkiem koniecznym skutecznego odniesienia się do skarżonego wyroku. Art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. określa wymogi formalne, które musi spełniać każda skarga kasacyjna. Pośród wymogów wskazanych w tym przepisie są takie, które judykatura traktuje mniej formalistycznie (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale są i te, których spełnienie jest warunkiem koniecznym. Do takich wymogów należy określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wprost wynika z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podstawy kasacyjne wskazuje art. 174 p.p.s.a., zatem strona wnosząca skargę kasacyjną ma wskazać, w ramach, której podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. stawia zarzuty naruszenia prawa. Jednoznaczne określenie podstawy kasacyjnej ma podstawowe znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanowiskiem strony i nie może we własnym zakresie dokonywać w tej materii żadnych ustaleń. Poza tym, na co wskazuje judykatura, postawienie zarzutów naruszenia prawa musi być dokonane w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, czyli naruszenia prawa procesowego w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a prawa materialnego w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Postawienie zarzutów w niewłaściwej podstawie czyni skargę kasacyjną nieskuteczną, bo sąd kasacyjny nie może rozpoznawać skargi kasacyjnej, która wadliwie kwalifikuje naruszenia prawa, a sam nie może w tym zakresie dokonywać zmian. Jedynym odstępstwem od tak rozumianego wymogu jest sytuacja, gdy w rubrum skargi nie powołano podstawy kasacyjnej, ale wprost została ona określona w jej uzasadnieniu ( zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4338/17, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej w pkt I. petitum skargi kasacyjnej wskazując na podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w drodze nieznajdującego uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i uznania jakoby organ nie naruszył wyżej wymienionych norm postępowania administracyjnego, pomimo że działał organ w niniejszej sprawie z przekroczeniem granic swobodnej oceny i dowolnie ocenił sytuację skarżącej z pominięciem ewoluującego na potrzeby kolejnych etapów niniejszego postępowania stanowiska organu I instancji, a nadto z naruszeniem zasady pogłębienia zaufania obywatela do organów państwa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało oddaleniem skargi strony skarżącej w sytuacji, w której zasługiwała ona na uwzględnienie. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wskazanych wymogów, zatem już tylko z tych powodów zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że jej autor w pkt I. petitum skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, iż zaakceptował niezgodne z zasadami postępowania administracyjnego procedowanie organów administracji w niniejszej sprawie. Jak Stowarzyszenie podkreśliło "... gdyby nie błędne założenie organ I instancji, że nie można umorzyć należności, która wskutek zapłaty zdaniem organów wygasła, to umorzyłby organ całą wnioskowaną przez skarżącą należność. “ Jednocześnie nie uzasadniają, na czym polega na przekroczenie przez organy granic swobodnej oceny i dowolność oceny sytuacji Stowarzyszenia. Powyższe stanowisko Stowarzyszenia nie ma uzasadnionych podstaw i nie może przynieść oczekiwanego przez niego rezultatu. Tym bardziej, że organ w zaskarżonej decyzji nie poczynił zarzucanego mu założenia, iż nie można umorzyć należności, która w skutek zapłaty wygasła, lecz dokonał wszechstronnych ustaleń i oceny przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą: 1) umorzyć w części lub w całości należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, lub 2) rozłożyć na raty spłatę tych należności lub odroczyć termin ich płatności, w drodze umowy - w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji brzmienie przepisów regulujących zasady umarzania należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny wskazuje, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organowi przysługuje wybór rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia w części lub w całości, czy też nie umorzenia należności, co determinuje także zakres kontroli sądowej. Sąd nie rozstrzyga, bowiem o tym, czy umorzyć należność, lecz bada, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania. Kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega, zatem uznanie jako takie, lecz poprawność postępowania dowodowego i wyciągniętych zeń wniosków, co do tego, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania w podjęciu rozstrzygnięcia. Sąd podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu ma obowiązek zbadać poprawność rozumienia dokonanej argumentacji w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy. Można, zatem stwierdzić, że istnieją pewne granice uznania administracyjnego, w obrębie, których może poruszać się organ podejmując decyzję w następstwie wystąpienia przesłanki ważnego interesu dłużnika, interesu publicznego, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, o których mowa w art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji zasadnie ocenił, mając na względzie ograniczenia wynikające z uznaniowego charakteru kontrolowanej decyzji, iż organy dysponując wprawdzie pewnym marginesem zarówno, co do wykładni, jak i oceny sytuacji faktycznej sprawy, nie wydały decyzji, która nosiłaby znamiona dowolności. Organy po ustaleniu, że w sprawie ma miejsce przesłanka ważnego interesu Stowarzyszenia, wyjaśniły wyczerpująco przesłanki, które w ich ocenie nie uzasadniały przyznania ulgi w postaci umorzenia całej należności. Przesłankami tymi były przeanalizowana sytuacji finansowej Stowarzyszenia i jednoznacznie stwierdzenie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. Organy zwróciły w uwagę zarówno na uzyskiwany zysk, jak także sukcesywne obniżanie się zadłużenia związanego z uzyskaną pożyczką, co jak słusznie wskazano powoduje, że sytuacja finansowa strony jest stabilna, a długi (pożyczka) są sukcesywnie regulowane. Zasadnie także zauważono, że prowadzona przez stronę działalność prowadzona jest w części nieodpłatnie i w części odpłatnie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zadanie Sąd I instancji, że podane przez organ przesłanki uzasadniające odmowę przyznania w całości wnioskowanej ulgi świadczą o tym, że nie przekroczył on granic przyznanego mu uznania w przedmiocie zastosowania ulgi. Podkreślić przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej, nie wykazał przekroczenia granic przyznanego organom uznania administracyjnego w podjęciu rozstrzygnięcia. Koncentrował się na wykazaniu, że działanie organów jest wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, co sanował Sąd I instancji. Tymczasem, wskazać należy, iż nawet gdyby organ ustalił, że przesłanka do umorzenia całości należności miała miejsce, miałby podstawy do odmowy przyznania wnioskowanej ulgi. Wystarczającym, bowiem do przyjęcia, czy organ może rozważyć uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia, było ustalenie, że w sprawie ziściła się przesłanka "ważnego interesu podatnika". Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu podatkowego, że umorzenie całej kwoty stanowiłoby wyraz przyzwolenia na niedotrzymanie warunków umowy i brak konsekwencji z tego tytułu. Stowarzyszenie nie może oczekiwać, aby w takiej sytuacji było traktowane w sposób bardziej uprzywilejowany niż inne organizacje pozarządowe będące beneficjentami PFRON. Stwierdzona w miarę dobra sytuacja finansowa Stowarzyszenia przemawia za zasadności częściowego umorzenia należności w tym bardziej, że strona zapłaciła już te kwoty i zapłata ich nie spowodowała niekorzystnych zjawisk. Wbrew zarzutom takie rozstrzygnięcie nie jest przejawem wewnętrznej sprzeczności i niekonsekwencji w działaniu organów, lecz przejawem należytej realizacji zasad umarzania należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny wynikających z przepisów art. 49 f ustawy o rehabilitacji w myśl, których organ może umorzyć w części lub całości wskazane należności. Uwzględniając poczynione ustalenia i uznaniowy charakter tego rodzaju decyzji. Słusznie, zatem Sąd I instancji stwierdził, że udzielenie pomocy w części niezaskarżonej mogło zostać uznane przez Ministra za udzielenie wystarczającej ulgi w spłacie należności wobec PFRON. Tym samym nie można uznać za zasadny zarzut, że granice uznania administracyjnego zostały przekroczone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło, zatem do zarzucanego w pkt. II. petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Sąd I instancji w sposób dostateczny wyjaśnił, że przesłanki wyboru rozstrzygnięcia przez organ, były prawidłowe. Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 p.p.s.a. Jednocześnie biorąc pod uwagę sytuację majątkową Stowarzyszenia i zakres prowadzonej działalności, w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu w całości.