I GSK 302/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 425/22 w sprawie ze skargi K. R. i E. S. na czynność Prezydenta Miasta Lublin z dnia 29 czerwca 2022 r. nr OW-DJ-I.4431.5.108.2020 w przedmiocie udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. R. i E. S. solidarnie na rzecz Prezydenta Miasta Lublin 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 425/22 po rozpoznaniu skargi K. R. i E. S. na czynność Prezydenta Miasta Lublin z dnia 29 czerwca 2022 r. znak OW-DJ-I.4431.5.108.2020 w przedmiocie udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym w pkt I. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; w pkt II. zasądził od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz K. R. i E. S. solidarnie kwotę 714 zł z tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Skarżące jako osoby prowadzące N. Przedszkole A. P. w L. (dalej: przedszkole) pismem z 19 kwietnia 2021 r., zwróciły się z prośbą o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082, dalej: u.o.f.z.o.), na podstawie art. 33 ust. 4 tej ustawy. W piśmie podały, że w dniu 30 września 2020 r. złożyły wniosek o udzielenie dotacji z budżetu Miasta Lublin na 2021 r. Do 30 września 2020 r. nie uzyskały jednak wpisu do ewidencji z powodu braku potwierdzenia spełnienia bezpiecznych i higienicznych warunków w obiekcie przedszkola. Skarżące podkreśliły, że ze względu na epidemię trudno było ukończyć budowę i uzyskać pozytywną opinię straży pożarnej oraz stacji sanitarno-epidemiologicznej o spełnieniu wymagań lokalowych w zaplanowanym czasie. Opinie te zostały wydane dopiero w dniach 10 i 15 lutego 2021 r. W dniu 23 marca 2021 r. uzyskano wpis do ewidencji szkół niepublicznych. Przedszkole rozpoczęło działalność od [...] marca 2021 r., w tym momencie zapisanych było tam 26 uczniów (z czego 25 dotowanych przez Gminę). Pismem z 29 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta nie wyraził zgody na udzielenie dotacji punktowi przedszkolnemu w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego. Organ wskazał, że wpis do ewidencji nie został przez stronę uzyskany w terminie do 30 września 2020 r., a w bliskiej lokalizacji znajdują się placówki wychowania przedszkolnego prowadzone przez Miasto, w których liczba wolnych miejsc jest wystarczająca do objęcia wychowaniem przedszkolnym także uczniów placówki prowadzonej przez skarżące. W wyniku rozpoznania skargi na tę czynność, wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 257/21 WSA w Lublinie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu wskazano, że organ podejmując rozstrzygnięcie w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki, jakimi się kierował. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd zalecił Prezydentowi Miasta ocenić ponownie wniosek strony na podstawie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o., z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku oraz rzetelnie przedstawić motywy rozstrzygnięcia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Lublin w piśmie z dnia 22 listopada 2021 r. nie wyraził zgody na udzielenie dotacji przedszkolu w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 65/22 WSA w Lublinie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Zdaniem Sądu organ istotnie naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329; obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), bowiem przy podejmowaniu zaskarżonej czynności nie zrealizował wskazań zawartych w wyroku sądowym zapadłym w sprawie na poprzednim etapie postępowania. Pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Lublin ponownie rozpoznając sprawę, nie wyraził zgody na udzielenie dotacji dla przedszkola w terminie wcześniejszym (od kwietnia 2021 r.) niż od początku następnego roku budżetowego, tj. 1 stycznia 2022 r. Odmawiając uwzględnienia tego wniosku organ wskazał, że w budżecie Miasta Lublin występuje powiększający się z roku na rok deficyt pomiędzy dochodami a wydatkami, a także wzrastają z roku na rok wydatki budżetowe na dotacje przedszkolom dotowanym w bieżącym roku budżetowym, które złożyły do 30 września roku bazowego informacje o planowanej liczbie uczniów oraz przekazały dane o uczniach do Systemu Informacji Oświatowej wg stanu na 30 września roku bazowego. Organ, zwracając uwagę na negatywne dla budżetu Miasta następstwa zmian wprowadzonych w 2019 r. (obniżenie stawki podatku PIT dla wszystkich podatników z 18% na 17%, zwolnienie z opodatkowania PIT osób, które nie ukończyły 26 roku życia, podwyższenie pracowniczych kosztów uzyskania przychodów) i 2021 r. (umożliwienie podatnikom prowadzącym działalność gospodarczą opodatkowania w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych do kwoty 2 mln euro) oraz skutki rządowego programu "Polski Ład" uznał, że Miasto nie jest w stanie wygospodarować dodatkowych kwot na przekazanie nieobowiązkowej i pozaplanowej dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Organ dotujący podkreślił, że Miasto Lublin umożliwiało rodzicom uczniów przedszkola przystąpienie do rekrutacji do prowadzonych przez siebie przedszkoli, a przez to istniała możliwość zapewnienia realizacji kształcenia wobec nich w tych przedszkolach. Nie zgadzając się z czynnością Prezydenta Miasta Lublin z 29 czerwca 2022 r., skarżące złożyły skargę do WSA w Lublinie, w której wniosły o uznanie zaskarżonej czynności za bezskuteczną i uznanie uprawnienia skarżących do otrzymania dotacji dla prowadzonego przedszkola w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., Sąd I instancji uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że organ i Sąd pozostają związani wykładnią prawa dokonaną przez tutejszy Sąd w dwóch wydanych wskutek rozpoznania skarg wyrokach, na podstawie art. 153 p.p.s.a. Organ zobowiązany mocą wydanych w sprawie wyroków do rzetelnego, obiektywnego i wszechstronnego rozpatrzenia wniosku skarżących (z uwzględnieniem w szczególności dane obrazujące potrzeby lokalnej społeczności w zakresie edukacji przedszkolnej, strukturę finansowania placówek przedszkolnych), nie wywiązał się z tego obowiązku. Organ po raz kolejny zastosował uznanie administracyjne z pominięciem istotnych dla sprawy aspektów, dowolnie i jednocześnie wbrew wskazaniom WSA w Lublinie. W zasadniczej zaś kwestii finansowania działalności przedszkoli na terenie Lublina organ odesłał do załącznika do pisma z dnia 29 czerwca 2022 r., bez jakiejkolwiek analizy zawartych w nim wielkości. W ocenie Sądu I instancji, w świetle brzmienia art. 33 ust. 1 - 4 u.o.f.z.o., argumentów organu oraz wiążącego stanowiska prawnego przyjętego w poprzednio wydanych wyrokach WSA, organ dowolnie odmówił skarżącym zgody na udzielenie dotacji na prowadzenie niepublicznego przedszkola, w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Postępowanie organu, nie spełnia standardów konstytucyjnych ustanowionych w art. 1, art. 2, art. 7 Konstytucji RP i ustawowych zawartych w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz w art. 153 p.p.s.a. Szczególny tryb z art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. został przewidziany dla sytuacji, w których zainteresowany podmiot nie spełnił warunków określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Zatem twierdzenie organu, że podmiot ubiegający się o dotację nie dopełnił warunków z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.f.z.o. oznacza tylko tyle, że właśnie z tego względu był uprawniony do wystąpienia do organu z wnioskiem o zastosowanie na zasadzie wyjątku art. 33 ust. 4 tej ustawy. Nie może to być równocześnie argument prowadzący do uznania, że skarżącym nie przysługuje skuteczne uprawnienie do otrzymania dotacji, przy zastosowaniu art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. Rozwiązanie przyjęte w art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. bazuje oczywiście na uznaniu administracyjnym. Nie oznacza to jednak, że organ może działać dowolnie, stosując kryteria, które pozostają albo nieadekwatne do badanej sprawy, albo już raz prawomocnie zdyskredytowane w kontroli sądowej. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie odniósł się konkretnie i z nawiązaniem do zgromadzonego materiału dowodowego przede wszystkim do aspektu społecznego i finansowego funkcjonowania placówek przedszkolnych na terenie Lublina w systemie publicznym i niepublicznym, pomimo że takie wskazanie otrzymał od WSA. Sprzeczny z art. 153 p.p.s.a. jest argument organu, że inne placówki prowadzone przez Miasto Lublin są w stanie przejąć opiekę nad dziećmi uczęszczającymi do przedszkola prowadzonego przez skarżące. Sąd wyrażał już stanowisko, że zadania przedszkoli niepublicznych nie sprowadzają się tylko do wypełnienia luk w systemie publicznych placówek przedszkolnych. Przedstawione dane dotyczące udzielonych w poszczególnych latach dotacji oświatowych dla przedszkoli publicznych i niepublicznych nie obrazują w wystarczającym stopniu zarówno możliwości budżetowych Miasta Lublin, jak i realnego zapotrzebowania lokalnej społeczności na miejsca w placówkach przedszkolnych. Nie wskazano danych dotyczących wolnych miejsc w przedszkolach i zasad rekrutacji do tych placówek. Sąd I instancji wskazał, że organ powinien uwzględnić powyższą ocenę oraz ocenę zawartą w poprzednio wydanych wyrokach WSA w Lublinie, zasady prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego, w rezultacie czego powinien wydać rozstrzygnięcie realizujące standardy wskazane w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Precyzując jasne kryteria rozstrzygnięcia o wniosku skarżących (których nie wskazuje art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o.) winien wykazać ich spełnienie (lub brak) w indywidualnych okolicznościach tej sprawy, mając na uwadze treść art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta Lublin wniósł skargę kasacyjną. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) naruszenie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. poprzez błędną jego interpretację, iż organ w sposób dowolny odmówił skarżącemu zgody na udzielenie dotacji w sytuacji gdy odmowa ta mieściła się w zakresie uznania administracyjnego organu, 2) naruszenie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 1 u.f.p. poprzez niezastosowanie ww. przepisów przez WSA w Lublinie w sytuacji gdy udzielenie dotacji jednostkom systemu oświaty jest ograniczona trwaniem roku budżetowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezydent Miasta wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, rozpoznanie skargi na rozprawie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania za postępowanie kasacyjne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z art. art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, branżowe centrum umiejętności lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28, art. 29, art. 30-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Z konstrukcji powołanej wyżej regulacji wynika, że w tym przypadku dotacja nie wynika z mocy samego prawa, co ma miejsce w przypadku art. 33 ust. 1 u.o.f.z.o., a jej przyznanie wiąże się z czynnością organu dotującego w istocie o konstytucyjnym charakterze. Dodatkowo uprawnienie organu właściwego do udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu tego organu. Powyższe oznacza, że bez wspomnianej czynności organu administracyjnego sprowadzającej się do udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego nie może być w ogóle mowy o istnieniu materialnego stosunku finansowoprawnego związanego z uprawnieniem do otrzymania dotacji przez podmiot dotowany. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie jest do zaakceptowania w praworządnym państwie czynienie zarzutu z faktu korzystania przez podmioty skarżące ze swoich uprawnień procesowych, jak też wyraźne negowanie zapadających w sprawie rozstrzygnięć sądowych. Nie można jednak tracić z pola widzenia rocznego charakteru budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Definicja dotacji została określona w art. 126 u.f.p., który stanowi, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie z art. 250 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; 2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale. Wreszcie zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 u.f.p. Z powołanych wyżej regulacji prawnych wynika generalna reguła dotycząca wykorzystywania dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego do końca roku budżetowego. Oznacza to, że proces udzielania, przekazywania i wykorzystania dotacji jest podporządkowany kalendarzowemu rokowi budżetowemu. Powyższe oznacza, że istotną cechą stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego. Ograniczenie to ("roczność" dotacji) wynika z konstrukcji samego budżetu jednostki samorządu terytorialnego, i co do zasady, dotyczy także wszystkich podmiotów oraz podejmowanych przez nich działań: organu uchwalającego budżet (który go planuje, co do zasady "na przyszłość" i na którym ciąży ustawowy obowiązek uchwalenia budżetu w odpowiednim terminie i z odpowiednim wyprzedzeniem), organu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji, organu ustalającego wysokość stawek dotacji, organu udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i rozliczającego. W konsekwencji należy dojść do wniosku o zasadności zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż w 2022 r. organ administracyjny nie miał możliwości przyznania dotacji na podstawie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. w terminie wcześniejszym za część 2021 r. Ze względu na upływ roku budżetowego 2021 r. postępowanie w wyżej wymienionym przedmiocie było w istocie już bezprzedmiotowe. Powyższe wnioski czynią zbędnym rozpoznanie zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał drugi z zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony i na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę Strony jako niezasadną. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (360 zł) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).