I GSK 298/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. [...] w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 281/22 w sprawie ze skargi K. [...] w Sz. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 9003-2022-000250 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 281/22 oddalił skargę K. [...] w Sz. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 6 kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., zarzucono: Naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu § 13zi ust. 1 pkt 1 w związku z § 13zi ust. 22 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15.07.2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1311; dalej: - (rozporządzenie wykonawcze RM) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie norm prawnych - niewłaściwy proces kwalifikacji stanu faktycznego do stanu prawnego przez przyjęcie, że K. [...] w Sz. nie spełniło celu jakim jest wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, a tym samym nie spełniło warunków otrzymania pomocy finansowej. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - (dalej: k.p.a.) poprzez niewystarczające przeprowadzenie postępowania dowodowego, dowolną ocenę materiału dowodowego, niedokonanie ustaleń mających zasadnicze rozstrzygniecie dla sprawy oraz niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji; - art. 7 w związku z art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechania dokonania w postępowaniu odwoławczym wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, w szczególności przez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego i niewystarczającego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie precyzyjnego ustalenia - czy w trakcie wydarzenia jakie odbyło się w dniu 15 sierpnia 2021 r. w U. w ramach wsparcia lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, skarżący zapewnił możliwość zaszczepienia się mieszkańcom Gminy U., ale również wszystkim innym chętnym do poddania się szczepieniu przez czas de facto, co najmniej 5 godzin dziennie, do czego zresztą skarżący zobowiązał się na podstawie umowy zapewnienie usług medycznych w zakresie wykonywania szczepień zawartej z Samodzielnym Publicznym Zespołem Opieki Zdrowotnej w T. [...]; - art. 7., art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., tj. zasady zaufania do organów publicznych, przez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez skarżącego zarzuconych naruszeń, bez wyczerpującej oceny podnoszonych w odwołaniu wyjaśnień strony skarżącej i co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie sankcji z § 13zi ust. 22 pkt 1) rozporządzenia wykonawczego RM co - zdaniem skarżącego - jeszcze bardziej podważa zaufanie do organów kontrolnych i prowadzi do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem zasady obiektywizmu; - art. 15 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a ograniczenie się przez organ drugiej instancji do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji. Nadto strona skarżąca podnosi, że sprawa zwrotu pobranych przez skarżącego środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna, do której ewentualnie mogą znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 k.c. i nast.). Sprawa niniejsza nie podlega zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej i w tym wypadku to sąd powszechny winien przejąć sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgłoszone w petitum skargi kasacyjnej zarzuty są nieskuteczne, ponieważ nie poddawały się ocenie merytorycznej. Przed przedstawieniem szczegółowego uzasadnienia powyżej wyrażonej oceny należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zatem może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia, ocenie merytorycznej nie poddawał się zarzut naruszenia prawa materialnego (niezależnie od braku jego powiązania ze stosownymi przepisami p.p.s.a.), który miał polegać na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu § 13zi ust. 1 pkt 1 w związku z § 13zi ust. 22 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego RM. W omawianym zakresie zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu brak jest w istocie wskazania na czym owa błędna wykładnia Sądu pierwszej instancji miałaby polegać. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje także na - jego zdaniem - prawidłową wykładnię wskazanych przepisów ww. aktu prawnego. Z możliwego zaś do zidentyfikowania uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym przedmiocie wynika, że K. [...] odwołuje się wyłącznie i jedynie (w pkt 2 oraz 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej, zawierających zdawkowe twierdzenia): 1) bądź to do brzmienia innych niż wskazane w sformułowanym zarzucie regulacji rozporządzenia wykonawczego RM (tj. do regulacji zawartych w jego § 13 ust. 1 pkt 16 i 17); 2) bądź to na interpretację - bez nawiązania do przywołanych w petitum skargi kasacyjnej regulacji - pojęć "organizator" lub "współorganizator", "wydarzenia", zamieszczanych na stronach internetowych Prezesa RM, Ministerstwa Zdrowia, ARiMR (bez podania rozumienia dwóch z pierwszych pojęć, a także nie podając źródła dostępu internetowego), powołując jednocześnie argument należący do sfery ustaleń faktycznych, że szczepienia zostały przeprowadzone w trakcie "wydarzenia" we wskazanym dniu, przy zapewnieniu trzech aktywności potwierdzonych przez uczestników. Jak już wskazano, brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek odniesienia treściowego/merytorycznego do przywołanych jako naruszone w petitum skargi kasacyjnej regulacji prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla - nawiązując do wcześniej poczynionych wyjaśnień w przedmiocie wymogów dotyczących skargi kasacyjnej - że ani nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, ani nie może we własnym zakresie uzupełniać argumentacji strony, która miałaby przemawiać za jej twierdzeniami. Stąd też, mając na uwadze ustalenia w odniesieniu do postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego i sposobu jego uzasadnienia, należało uznać, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ocenie merytorycznej nie poddawały się także zarzuty natury procesowej. Pomijając, że w ich podstawach brak jest przywołania przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - ich konstrukcja jest istotnie wadliwa. Wskazać trzeba podstawowo w tym przedmiocie, że niektóre z powołanych - lecz mających istotne znaczenia dla ewentualnego kwestionowania prawidłowości postępowania dowodowego, które zaakceptował WSA w sprawie niniejszej - przepisy k.p.a. przywołane w zarzutach sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej nie mogły mieć zastosowania w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w brzmieniu obowiązującym do 29 marca 2022 r.), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Zatem zarzuty natury procesowej, w ramach których powołano naruszenie art. 7, art. 75 § 1, czy art. 77 (§ 1) k.p.a. - co dotyczy 3 spośród czterech zarzutów natury procesowej - są wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wskazuje, że - wbrew powołanym na wstępie wymogom w odniesieniu do konstrukcji i uzasadnienia tego rodzaju zarzutów - nie wskazano w sposób sprecyzowany na czym naruszenie wskazywanych regulacji miałoby polegać, jak też brak jest adekwatnej argumentacji na poparcie wyartykułowanych twierdzeń. Brak jest także niezbędnego elementu polegającego na wykazaniu prawdopodobieństwa istotności wpływu na wynik sprawy. Nie mogą stwierdzonych braków zastąpić zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi polemiczne skarżącego kasacyjnie, które przybierają formę pytań, w formule poniekąd retorycznej, kierowanych pod adresem organów. Brak jest jakiegokolwiek sprecyzowania oraz uzasadnienia zarzutu procesowego, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 15 k.p.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do niego odnieść. Z powyższego wynika, że skarga nie mogła być usprawiedliwiona podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ stan faktyczny sprawy, zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji nie został zakwestionowany. Skarżące kasacyjnie in fine petitum skargi kasacyjnej podniosło także niewłaściwość organu administracji w sprawie rozstrzygnięcia sprawy zwrotu środków publicznych, a w konsekwencji właściwość w sprawie sądu powszechnego. I jakkolwiek w tej kwestii brak jest uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne wskazanie - z uwagi na de facto kontestowanie właściwości kognicji sądu administracyjnego - że z dyspozycji zawartych w art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprost wynika m.in., że krajowe środki publiczne przeznaczone na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej (ust. 1). Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1c). Natomiast właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej z tych środków publicznych przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2 pkt 1). Zatem twierdzenia autora skargi kasacyjnej są pozbawione podstaw. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.