I GSK 295/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 997/17 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 997/17 oddalił skargę L. G. (dalej "skarżący", "beneficjent") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 16 sierpnia 2011 r. skarżący złożył w Łódzkim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W dniu [...] września 2011 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 75 000.00 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. W zatwierdzonym decyzją nr [...] Planie Rozwoju Gospodarstwa (biznesplanie) planowaną inwestycją był zakup gruntów rolnych o powierzchni ok. 4 ha za kwotę 60 000,00 zł. Pismem z dnia 27 marca 2013 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował beneficjenta m. in. o terminie złożenia potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających wydatkowanie przynajmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu – po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy oraz oświadczenia, że zakupy w ramach inwestycji zrealizowanych zgodnie z założeniami biznesplanu, nie zostały dokonane na podstawie umowy zawartej między beneficjentem a małżonkiem, wstępnym lub zstępnym beneficjenta ani wstępnym lub zstępnym małżonka beneficjenta- po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do dnia 26 marca 2015 roku. W ww. piśmie poinformowano również o konsekwencjach niezłożenia dokumentów w terminie oraz wydatkowania co najmniej 70% otrzymanej kwoty pomocy na inwestycje niezgodnie z założeniami biznesplanu. Ww. pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 3 kwietnia 2013 r. W dniu 31 października 2016 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków i zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), dalej "k.p.a." poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom w wysokości 75 000,00 zł. W dniu 11 stycznia 2017 r. skarżący złożył do Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR odwołanie do Prezesa ARiMR od przedmiotowej decyzji. W dniu [...] marca 2017 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Organ wskazał, że w związku z przyznaniem pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" skarżący był zobowiązany do zrealizowania założeń biznesplanu w terminie nie dłuższym niż 5 lat od dnia wypłaty pomocy, a w szczególność, prowadzenia gospodarstwa zgodnie z określoną strukturą produkcji rolnej, wydatkowania 70% pomocy na inwestycje określone w biznesplanie w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy oraz przedłożenia w ARiMR potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków, w wysokości co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej inwestycji i nie późnej niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. W przypadku beneficjanta termin ten upływał w dniu 26 marca 2015 r., (tj. 3 lata od dnia wypłaty pomocy). Skarżący w dniu 23 lutego 2016 r. (tj. po terminie określonym w decyzji o przyznaniu pomocy) przedłożył do rozliczenia wydatkowania 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie: akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia 24 lutego 2015 r. na podstawie którego kupił działki od L. P. oraz umowę sprzedaży z dnia 26 lutego 2015 r. zawartą z M. G. (dla której własnoręczność podpisów została poświadczona przez notariusza w dniu 5 czerwca 2015 r.), a umowa ta została sporządzona w formie Aktu Notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 5 czerwca 2015 r. Organ II instancji stwierdził, iż prawo własności nieruchomości przechodzi na nabywcę z chwilą podpisania zobowiązująco – rozporządzającej umowy sprzedaży tej nieruchomości zawartej w określonej przepisami prawa formie szczególnej, tj. aktu notarialnego, a więc realizacja założeń biznesplanu, polegających na zakupie gruntów rolnych następuje w momencie ich nabycia na własność. Podkreślił, iż już zawierając umowę przedwstępną skarżący miał świadomość istnienia ryzyka niespełnienia zobowiązań określonych w pkt 4 lit. d i pkt 5 lit. b pouczenia w decyzji nr [...] Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydanej w dniu [...] września 2011 r., wynikających z przywołanych przepisów rozporządzenia wykonawczego. W konsekwencji uznał, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący w wymaganym terminie, tj. do dnia 26 marca 2015 r. nie wydatkował co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycję określoną w biznesplanie polegającą na zakupie gruntów rolnych, z uwagi na fakt zawarcia umowy sprzedaży przenoszącej prawo własności nieruchomości na L. G. – akt notarialny Repertorium A [...] , dopiero w dniu 5 czerwca 2015 r. Tym samym zdaniem organu, skarżący nie wypełnił zobowiązań określonych w decyzji o przyznaniu pomocy wynikających z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 997/17 oddalił skargę. Sąd I Instancji podzielił ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy działające w sprawie organy prawidłowo uznały, że przyznana beneficjentowi pomoc okazała się płatnością nienależną. W tym zakresie Sąd zobowiązany był skontrolować, czy prowadzone przez organy postępowanie było prawidłowe oraz czy zebrany w sprawie materiał dowodowy uprawniał je do powzięcia wniosków wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż prawo własności nieruchomości przechodzi na nabywcę z chwilą podpisania zobowiązująco - rozporządzającej umowy sprzedaży tej nieruchomości zawartej w określonej przepisami prawa formie szczególnej, tj. aktu notarialnego, a wiec realizacja założeń biznesplanu polegających na zakupie gruntów rolnych następuje w momencie ich nabycia na własność. Sąd I instancji uznał, że Prezes ARiMR zasadnie uznał, że skarżący w wymaganym terminie, tj. do dnia 26 marca 2015 r. nie wydatkował co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycję określoną w biznesplanie polegającą na zakupie gruntów rolnych, z uwagi na fakt zawarcia umowy sprzedaży przenoszącej prawo własności nieruchomości na skarżącego (akt notarialny Repertorium A [...]), dopiero w dniu 5 czerwca 2015 r. Tym samym, beneficjent nie wypełnił zobowiązań określonych w decyzji o przyznaniu pomocy wynikających z § 18 ust. 1 pkt 3) lit. b) oraz § 19 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201, ze zm.), dalej "rozporządzenie wykonawcze". Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że kontrola spełnienia przez beneficjenta działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" obowiązków określonych w § 18 rozporządzenia wykonawczego z 17 października 2007 r., została przeprowadzona przez organ prawidłowo. Poczynione ustalenia wskazują na naruszenie przez skarżącego § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia wykonawczego i niewykonanie zobowiązań określonych w decyzji przyznającej pomoc. W związku z powyższym, zasadnym było uznanie przez organ, że skarżący, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, jest zobowiązany do zwrotu 100% kwoty wypłaconej pomocy finansowej tj. 75 000,00 zł., bowiem doszło do wypełnienia normy art. 7 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014, s.69). Następnie skarżący zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 roku, sygn. akt I SA/Wa 997/17, zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 18 ust. 1 pkt 3 lit b w zw. z § 19 pkt 2 i § 20 ust. 1 w z ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem było nieprawidłowe stwierdzenie przez organ wydający zaskarżoną decyzję, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż skarżący zobowiązany jest do zwrotu pobranych płatności w kwocie 75 000,00 złotych wraz z odsetkami z uwagi na niedopełnienie obowiązku złożenia dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej w 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu po zrealizowaniu każdej z inwestycji nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. b) art. 155 § 1 k.c. w zw. z art. 158 k.c. oraz art. 73 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do błędnego przyjęcia, iż złożona przez skarżącego umowa z dnia 26 lutego 2015 roku nie stanowi dokumentu potwierdzającego poniesienie wydatku w wysokości 70% kwoty pomocy. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organy administracji publicznej tj.: - uznanie przez sąd za prawidłowe działania Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który uznał, iż skarżący nie złożył w terminie dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej w 70 % kwoty, gdyż w ocenie organu warunku tego nie spełnia umowa sprzedaży z dnia 26 lutego 2015 roku, na mocy której skarżący wpłacił zaliczkę na poczet ceny zakupu nieruchomości rolnej zgodnej z założeniami biznesplanu mimo, iż § 19 pkt 2 w/w rozporządzenia wykonawczego nie wymaga zachowania szczególnej formy "innych dokumentów" w nim wskazanych, przez co organ ten naruszył art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę zaufania obywateli do działania organów. Skarżący wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W pełni poparł stanowisko Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA. Skarga kasacyjna została oparta została obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach, w pierwszej kolejności – co do zasady – rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez WSA przepis prawa materialnego. Analiza zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi jednak do wniosku, że zarzuty te należy rozważyć w pierwszej kolejności, ponieważ zakres prawidłowo prowadzonego postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że działanie organów administracji państwowej było prawidłowe mając na względzie przepisy art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), dalej "ustawa o PROW" a także przepisy k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowych płatności zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 - 4 ustawy o PROW organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Podnieść także należy że przepis ten wyłącza stosowanie art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu, ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to (co należy stosownie podkreślić) wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad, organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie. Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania skarżącego czy też informowania go o przysługujących mu prawach. Należy zaznaczyć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że ustawodawca zmodyfikował obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ww. ustawy, gdyż postępowania te toczą się z uwzględnieniem uregulowań szczególnych. Ponadto w myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o PROW organ stoi bowiem na straży praworządności. Zasada ta oznacza obowiązek przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej w sprawach przyznawania pomocy finansowej. Chodzi o praworządne stosowanie prawa regulującego procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Wbrew zarzutom w zawartym w skardze kasacji Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie i stwierdza, że organy nie naruszyły wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy zgodnie z obowiązującymi przepisami zgromadziły materiał dowodowy i ten materiał dowodowy wszechstronnie rozpatrzyły. Materiał dowodowy składał się w istocie z dokumentów przedstawionych przez skarżącego: aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 24 lutego 2015 r. na podstawie którego skarżący zakupił działki od L. P. , umowy sprzedaży z dnia 26 lutego 2015 r., oraz aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 5 czerwca 2015 r. Pierwszy z aktów notarialnych Repertorium A nr [...] z dnia 24 lutego 2015 r. nie budził wątpliwości, natomiast Sąd I instancji, a wcześniej organy trafnie poddały w wątpliwość charakter zawartej przez skarżącego umowy sprzedaży z dnia 26 lutego 2015 r. oraz zawarty w dniu 5 czerwca 2015 r. Akt Notarialny Repertorium A nr [...]. Sąd I instancji słusznie za organem wskazał, że rozstrzygające są w tej sprawie przepisy art. 155 § 1 k.c., zgodnie z którym umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, albo że strony inaczej postanowiły. Zgodnie z art. 158 k.c., umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości; zobowiązanie powinno być w akcie wymienione, co obliguje do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uważa za swoje stanowisko ugruntowane w orzecznictwie, zgodnie z którym umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości; zobowiązanie powinno być w akcie wymienione. Umowa przedwstępna nabycia nieruchomości nie jest umową zobowiązującą do przeniesienia własności, lecz do zawarcia umowy przyrzeczonej (wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt V AGa 223/18, LEX nr 3096995). Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, bowiem sporna umowa sprzedaży zawarta pomiędzy skarżącym i M. G. w dniu 26 lutego 2015 r. nie miała formy aktu notarialnego. Formę ta została dopiero zachowana w dniu 5 czerwca 2015 r., bowiem dopiero wtedy obie strony zawarły umowę sprzedaży sporządzoną w formie Aktu Notarialnego Repertorium A nr [...] . Dlatego też słusznie Sąd I instancji, a poprzednio organy rozpoznające sprawę uznały, że zawarta umowa w dniu 26 lutego 2015 r. nie została zawarta w formie aktu notarialnego i może mieć ona charakter co najwyżej umowy przedwstępnej w formie pisemnej, a tym samym nie przenosiła ona własności nieruchomości na skarżonego w dniu 26 lutego 2015 r., a dopiero nastąpiło to w dniu 5 czerwca 2015 r., czyli w momencie zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W konsekwencji przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło po dniu 26 marca 2015 r., czyli po terminie określonym w decyzji o przyznaniu pomocy. Odnosząc się do ostatniego zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnego zastosowania § 18 ust. 1 pkt 3 lit b w zw. z § 19 pkt 2 i § 20 ust. 1 w z ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są zasadne. Zarzuty te mają komplementarny charakter, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego beneficjent powinien wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Z kolei § 19 pkt 2 stanowi, że beneficjent powinien przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu – po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1 lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19, co wynika z § 20 rozporządzenia wykonawczego. Natomiast w myśl § 21 rozporządzenia beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c), czyli jeżeli m. in. plan rozwoju gospodarstwa przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust. 3. Realizacja założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji na kwotę co najmniej 70% pomocy, w określonym przez rozporządzenie czasie, jest jednym z takich zobowiązań. Taką też kwotę inwestycji musi przewidywać biznesplan już na etapie składania wniosku. Jest to warunek otrzymania pomocy zgodnie z ww. § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia wykonawczego dot. pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem. Wobec powyższego stwierdzić należy, że aby wywiązać się z zobowiązań wynikających z § 18 i § 19 rozporządzenia wykonawczego i nie narazić się na konieczność zwrotu pomocy na podstawie § 20 rozporządzenia, należy w ciągu 3 lat od otrzymania pomocy, wydatkować co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie i przedłożyć w określonym czasie dokumenty potwierdzające ten fakt. Zgodnie z ich treścią wydatki na inwestycje, o których mowa w ust 1 pkt 3 lit b mogą obejmować miedzy innymi zakup gruntów rolnych, które do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy beneficjent będzie wykorzystywał do działalności rolniczej w gospodarstwie (§ 18 ust 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego), a zgodnie z ust 4 tej normy za wydatki, o których mowa w ust. 2 nie uznaje się wydatków poniesionych przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Jednoznaczna regulacja zawarta w ww. przepisach stanowi, iż określone w nich wydatki na inwestycje mogą zatem zostać poniesione przed wypłatą premii, ale nie przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Powołane przepisy określają zobowiązania jakie beneficjent musi spełnić, aby mógł skorzystać z otrzymanej pomocy, bez konieczności jej zwrotu. Do ich spełnienia beneficjenci zobowiązują się już we wniosku o przyznanie pomocy, zaznaczając odpowiednie rubryki w XIII punkcie wniosku. Również w decyzji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznając skarżącemu pomoc z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", wymienił te zobowiązania, zaznaczając, że beneficjent jest zobligowany do wywiązania się z nich. Dla prawidłowego zastosowania tych przepisów kluczowe znaczenie mają zatem ustalenia faktyczne na okoliczność wydatkowania przyznanej pomocy, a mianowicie czy została wydatkowana pomoc w kwocie co najmniej 70 % oraz czy wydatki są wydatkami kwalifikowanymi, tj. czy pomoc została wykorzystana zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy, a następnie Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał subsumpcji tych przepisów. Z niepodważonych skargą kasacyjną okoliczności faktycznych wynika, że skarżący nie wydatkował przyznanej pomocy zgodnie z planem, tj. w wysokości 70% kwoty pomocy w okresie 3 lat od dnia wypłaty, czyli do dnia 26 marca 2015 r. Przedstawione przez skarżącego dokumenty dotyczące nabycia nieruchomości: Akt Notarialny Repertorium A nr [...] z dnia 24.02.2015 r. oraz umowa sprzedaży z dnia 26 lutego 2015 r., nie potwierdziły realizacji wskazanych zobowiązań. Jak było już wyżej stwierdzone, akt notarialny dotyczący ostatniej z nieruchomości został sporządzony w dniu 5 czerwca 2015 r., zatem słusznie Sąd I instancji uznał, że skarżący do dnia 26 marca 2015 r. nie wydatkował przyznanej pomocy zgodnie z planem, tj. w wysokości 70% kwoty pomocy. Logiczną konsekwencją powyższych ustaleń faktycznych jest trafność wniosku organów i Sądu I instancji, iż beneficjent nie wykazał, iż wydatkował w okresie 3 lat od daty płatności 70% kwoty płatności na wydatki określone w planie rozwoju gospodarstwa. Kluczowa dla tej sprawy była okoliczność nie zachowania właściwej, prawnie przewidzianej formy umowy z dnia 26 lutego 2015 r. jaką zawarł skarżący, bowiem nie została ona sporządzona w formie aktu notarialnego, co skutkowało brakiem przeniesienia własności tej nieruchomości na skarżącego do dnia 26 marca 2015 r. Skutek ten skarżący osiągnął dopiero w dniu 5 czerwca 2015 r., bowiem w tym dniu zawarł akt notarialny, z którego wynika umowa kupna sprzedaży nieruchomości. Tym samym skarżący, jak słusznie oceniły to organy i Sąd I instancji, nie wykazał, że do dnia 26 marca 2015 r., zrealizował wymogi biznesplanu. A zatem żądanie zwrotu całej kwoty przyznanej płatności jest w pełni uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.