I GSK 2920/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [,..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 74/18 w sprawie ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [,..] na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [,..] listopada 2017 r., nr [,..] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 74/18 oddalił skargę F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020). Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Organ I instancji decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim nr [...] z dnia 21 czerwca 2017 r. odmówił skarżącej przyznania płatności ekologicznej PRO W 2014-2020. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z dniem 15 marca 2015 r. F. spółka z o.o. przystąpiła do realizacji zobowiązania ekologicznego na użytkach rolnych o powierzchni 68,95 ha, położonych na działce ewidencyjnej o numerze [...]. W dniu 15 czerwca 2016 r. ww. spółka wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Gorzowie Wielkopolskim, przekazanym następnie według właściwości do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim z wnioskiem z dnia 1 czerwca 2016 r. o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w którym zadeklarowała realizację pakietu 2 Uprawy warzywne w okresie konwersji na działkach rolnych o łącznej powierzchni 72,10 ha, położonych na działkach ewidencyjnych o numerach 1/3, 52, 53, 14/1 oraz 15/10. Ponadto skarżąca wniosła o przyznanie kosztów transakcyjnych. Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień, wskazując, iż do wniosku nie zostały dołączone dokumenty potwierdzające przejęcie zobowiązania ekologicznego, podjętego przez spółkę. Wezwanie doręczono w dniu 4 maja 2017 r. W odpowiedzi skarżąca w piśmie wniesionym dnia 11 maja 2017 r. (data stempla pocztowego) strona wskazała, iż na podstawie umowy z dnia 15 marca 2016 r. zobowiązanie ekologiczne zostało przejęte przez G. sp. z o. o. do dnia 14 marca 2020 r., co wynika z treści tej umowy. Ponadto spółka wyjaśniła, iż nie jest w posiadaniu innego oświadczenia przejmującego dotyczącego kontynuowania realizacji zobowiązania ekologicznego. Organ I instancji wskazał, że skarżąca podjęła w dniu 15 marca 2015 r. zobowiązanie ekologiczne w ramach wariantu 1.1 na powierzchni 68,95 ha na użytkach rolnych przekazanych G. sp. z o. o., która stosownie do treści umowy zobowiązała się do kontynuacji realizacji tego zobowiązania. Organ stwierdził, iż przejęcie zobowiązania ekologicznego przez G. sp. z o. o. było nieskuteczne, bowiem nowy posiadacz gruntów winien był złożyć wniosek o przyznanie płatności ekologicznej w terminie 7 miesięcy od dnia przeniesienia ich posiadania, załączając do niego m.in. oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania ekologicznego (symbol dokumentu O-25/110), co jednak nie nastąpiło. Konsekwencją powyższego było uznanie, iż skarżąca zaprzestała realizacji zobowiązania ekologicznego, a wobec tego, w okresie kiedy spółka winna realizować to zobowiązanie nie może ona podjąć nowego zobowiązania ekologicznego. Następnie od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania podkreślając, iż w pełni podtrzymuje ustalenia organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła skarżąca, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 74/18 oddalił skargę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy decyzja nr [...] z dnia 27 listopada 2017r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego L. L. działającego na podstawie upoważnienia z dnia 23 października 2017 r. nr [...] udzielonego przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Sąd podkreślił, że nawet jeżeli doręczona skarżącej decyzja nie zawierała czytelnego podpisu, czy też tylko imiennej pieczęci identyfikującej przedstawiciela organu administracji, to trudno uznać, aby stanowiła tylko projekt decyzji, bowiem art. 107 § 1 k.p.a. nie wprowadza obowiązku złożenia czytelnego podpisu. Sąd wyjaśnił, że mając na uwadze niespornie ustalony w sprawie stan faktyczny w świetle przywołanego prawidłowo stanu prawnego za bezzasadny należało uznać ponowiony w skardze zarzut naruszenia § 26 ust. 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 ze zm.) dalej: "rozporządzenie". Sąd wyjaśnił, że przeniesienie posiadania gruntów rolnych nastąpiło w dniu 15 marca 2016 r. tj. przed doręczeniem stronie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie przyznania pierwszej płatności ekologicznej, co miało miejsce w dniu 29 kwietnia 2016 r. Skarżąca nie poinformowała organu o utracie posiadania gruntów objętych zobowiązaniem. Stąd, nie zaistniała przesłanka, o której mowa w § 26 ust. 2 wspomnianego powyżej rozporządzenia, dając możliwość zastosowania tego właśnie przepisu. Sąd I instancji uznał również za bezpodstawny zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia, który nie ma zastosowania w omawianej sprawie. W niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, iż nie doszło do skutecznego przejęcia zobowiązania ekologicznego. Bezpodstawnie skarżąca zarzuciła organowi popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że zobowiązanie ekologiczne nie jest kontynuowane. W toku przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy w sposób prawidłowy stwierdził, że G. sp. z o. o. nie realizuje żadnego pakietu lub wariantu płatności ekologicznej na działce ewidencyjnej nr 458/38. Ww. podmiot grunty rolne zadeklarował tylko do płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego oraz płatności ONW. Dlatego Sąd I instancji uznał, że, w świetle § 4 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, skarżącej nie przysługuje płatność ekologiczna do gruntów wskazanych we wniosku na 2016 rok. Skarżąca zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2018., sygn. akt: III SA/Gd 74/18 oraz na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania tj.: a) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nie przeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego i przyjęcie na podstawie wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzji nr [...]., dotyczącej płatności ekologicznej na rok 2015, że w dniu wydania tej decyzji skarżąca była w posiadaniu działki [...] w przypadku, gdy skarżąca w dniu wydania powołanej decyzji nie była w posiadaniu działki nr [...], a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarżąca w odniesieniu do działki nr [...] rozpoczęła realizowanie zobowiązania ekologicznego w 2015 roku, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarżąca w odniesieniu do działki nr [...] nie kontynuowała zobowiązania ekologicznego w 2016 roku, w przypadku gdy przeprowadzenie przez Sąd z urzędu tego postępowania dowodowego doprowadziłoby do wyjaśnienia istotnych okoliczność oraz nie spowodowało by nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, b) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, poprzez częściowe przeprowadzenie i ocenę dowodów, poprzez ustalenie że działka nr [...] była przedmiotem deklaracji ze strony G. sp. z o. o. w 2016 roku oraz brak dokonania ustalenia w jakiej dacie działka nr [...] została objęta przez G. sp. z o.o. w posiadanie pomimo, że organy ARiMR posiadały taką informację w systemie, który wykorzystały do ustalenia, że działka była przedmiotem deklaracji G. sp. z o.o., a w konsekwencji, w przypadku gdy przeprowadzenie przez Sąd z urzędu tego postępowania dowodowego doprowadziłoby do wyjaśnienia istotnych okoliczność oraz nie spowodowało by nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, 2. naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie § 23 ust. 1 rozporządzenia, stanowiącego, że w przypadku przeniesienia posiadania gruntów objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej złożonym przez rolnika w okresie od dnia złożenia tego wniosku do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tej płatności, nowy posiadacz tych gruntów może wstąpić do toczącego się postępowania, a w sprawie nabywca działki nr [...] nie wstąpił do sprawy oraz brak było podstaw do orzekania w decyzji nr [...]., w części co do działki nr [...], na rzecz skarżącej, 3. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...] oraz niezobowiązanie organu ARiMR do ustalenia, czy są podstawy do ustalenia, że skarżąca nie rozpoczęła realizowania zobowiązania ekologicznego w 2015 roku na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w granicach jakie zakreśli strona w ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie zachodzi. Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów, które okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Skarga kasacyjna należy do sformalizowanych pism procesowych. Jej skuteczność, poza trafnością merytoryczną prezentowanego przez skarżącego stanowiska, wymaga skonstruowania właściwych temu środkowi odwoławczemu zarzutów. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., oprzeć można na dwojakiego rodzaju zarzutach, tj. zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego, o ile skarżący wykaże że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wzorowane na podstawach skargi kasacyjnej, składanej do Sądu Najwyższego w sprawach cywilnych unormowanie, nie jest w pełni spójne z istotą kompetencji sądu administracyjnego. Ten bowiem nie stosuje przepisów prawa materialnego, lecz weryfikuje to, czy organy administracji nie dopuściły się uchybień w tym zakresie. Podobnie sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, lecz kontroluje prawidłowość przebiegu tego procesu przed organami. Sąd administracyjny – z wyjątkami obejmującymi niektóre kategorie spraw, np. z zakresu bezczynności administracji – nie czyni własnych ustaleń faktycznych. Tym samym przypisanie mu błędu w tym zakresie jest a limine nietrafne. Nieodpowiedni jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe, jakie sąd może przeprowadzić na podstawie wskazanego przepisu służyć ma celowi postępowania sądowoadministracyjnego, określonemu w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), a więc kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjne. Sąd nie może zatem jak wskazano powyżej, w ramach postępowania dowodowego ustalać stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które przyczynić się mają do prawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu (por. H.Knysiak-Molczyk w : T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 357-369 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z art. 106 § 3 wynika, że sąd nie prowadzi postępowanie dowodowe, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Uwzględniając powyższe, należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej zredagowane jako "błąd w ustaleniach faktycznych" nie mogły zostać rozpoznane. W tym zakresie skarga kasacyjna nie odpowiada warunkom jej merytorycznej weryfikacji. Nie zmienia tej oceny to, że skarżąca przywołała w ostatnim z zarzutów przepisy prawa procesowego regulujące postępowanie przed sądem administracyjnym. Zakwestionowanie legalności czynności postępowania administracyjnego wymaga wskazania w środku odwoławczym tych przepisów regulujących procedurę administracyjną, których – zdaniem skarżącej – naruszenia organy się dopuściły, a czego nie dopatrzył się sąd wojewódzki. Podważenie ustaleń poczynionych przez organy administracji, które skarżąca uznaje za nieprawidłowe wymagało zatem podniesienia zarzutów dotyczących przepisów procesowych regulujących badanie i ustalanie faktów w postępowaniu przed tymi organami. Temu wymaganiu skarżąca nie sprostała. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. określa podstawę uwzględnienia skargi w przypadku dostrzeżenia naruszenia prawa materialnego. Z kolei art. 145a § 1 p.p.s.a. stanowi o kompetencji sądu administracyjnego zobowiązania organu do wydania decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy w sytuacji uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie prawa materialnego, w tym stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty te są nietrafne, bo skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenia dopuścić miał się Sąd pierwszej instancji. Nie mogło wreszcie służyć podważeniu stanu faktycznego sprawy sformułowanie zarzutu naruszenia § 23 ust. 1 rozporządzenia, bo przepis ten stanowi o uprawnieniu nowego posiadacza gruntów do wstąpienia do toczącego się postępowania o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji nie była realizacja unormowanego w tym przepisie uprawnienia. Dlatego o wadzie zastosowania tego przepisu nie może być mowy. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć że przepis ten nosi znamię procesowego, nie zaś – jak napisano w zarzucie skargi kasacyjnej – prawa materialnego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.