I GSK 2872/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1073/17 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1073/17, oddalił skargę R. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] marca 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. R. C. ("skarżący") 30 grudnia 2013 r. zawarł z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości ("PARP") umowę o dofinansowanie projektu realizowanego ze środków publicznych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Przedmiotem umowy było dofinansowanie realizacji projektu "Wsparcie zgłoszenia patentowego w wybranych krajach PCT na wynalazek - [...]". Zgodnie z § 6 ust. 4 umowy okres realizacji projektu został określony od 1 lipca 2013 r. do 15 grudnia 2015 r. W zamian za przyznane dofinansowanie skarżący zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 6 ust. 4 umowy, z należytą starannością, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w tym zgodnie z zasadami polityk wspólnotowych, przepisami dotyczącymi konkurencji, pomocy publicznej, zamówień publicznych, ochrony środowiska oraz równouprawnienia kobiet i mężczyzn (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy). Ponadto z § 14 ust. 8 umowy wynikało, że jeżeli z rozliczenia wniosku o płatność końcową wynika, że część przekazanego dofinansowania nie została wydatkowana przez beneficjenta, beneficjent bez wezwania, wraz z wnioskiem o płatność końcową zwraca Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia niewykorzystaną kwotę dofinansowania wraz z odsetkami wynikającymi z przechowywania tej kwoty na rachunku bankowym. Kwotę uzyskanych odsetek beneficjent dokumentuje załączonym do wniosku wyciągiem z rachunku bankowego. Stosownie natomiast do § 14 ust. 9 umowy w razie niedokonania zwrotu kwoty, o której mowa w § 14 ust. 8, najpóźniej w dniu złożenia wniosku o płatność lub nieprzedstawienia wyciągu z właściwego rachunku bankowego w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania do jego przedstawienia, stosuje się art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm., dalej:" u.f.p."). W dniu 31 grudnia 2015 r. skarżący złożył wniosek o płatność końcową, w którym wskazał, że kwota wydatków kwalifikowanych objętych wnioskiem wynosi 136 985,88 zł. Szczegółowe zestawienie dokumentów poświadczających poniesione wydatki załączone do wniosku o dofinansowanie wskazywało, że z powyższej kwoty wydatki w wysokości 79 635,77 zł zostały poniesione po dniu 15 grudnia 2015 r., to jest po terminie określonym w § 6 ust. 4 umowy, oznaczającym koniec okresu kwalifikowalności wydatków. Zdaniem organu zgodnie z § 6 ust. 9 umowy wydatki te nie mogły zostać uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem. W związku z powyższym, kwota wydatków faktycznie kwalifikujących się do objęcia wsparciem w ramach wniosku o płatność wynosiła 57 350,11 zł. W ramach tej kwoty wszystkie wydatki poniesione zostały w ramach kategorii wydatków wskazanej w § 5 ust. 1 pkt 1 umowy, zatem wysokość dofinansowania dla tych wydatków stanowi 70% kwoty wydatków kwalifikowanych, to jest 40 145,07 zł. Biorąc pod uwagę powyższe, po rozliczeniu wniosku o płatność końcową nierozliczona pozostała zaliczka w kwocie 85 803,93 zł. Wobec powyższego decyzją z [...] stycznia 2017 r. PARP określiła beneficjentowi kwotę środków dofinansowania do zwrotu w wysokości 85 803,93 zł przekazanych na podstawie ww. umowy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia ich zwrotu, z zastrzeżeniem wyłączenia z okresu naliczania odsetek od dnia 10 sierpnia 2016 r. do dnia doręczenia decyzji PARP, w tym kwotę 72 933,34 zł stanowiącą środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, oraz kwotę 12 870,59 zł stanowiącą dotację celową z budżetu państwa. Minister Rozwoju i Finansów, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] stycznia 2017 r., podzielając w całości ustalenia organu pierwszej instancji. Wskazane okoliczności w ocenie Ministra bezspornie świadczą o tym, że beneficjent naruszył wcześniej wskazane postanowienia umowy w zakresie przekazanego przez PARP dofinansowania, a tym samym wykorzystano dofinansowanie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp. Minister wskazał również, że okoliczności te potwierdził sam beneficjent w odwołaniu od decyzji PARP, wskazując na str. 2, że "(...) przyczyną wszczęcia postępowania o zwrot środków oraz o zapłatę odsetek jest nieterminowe złożenie wniosku o płatność oraz niewielkie opóźnienie w wydatkowaniu części kwot związanych z realizacją projektu". Z wniosku o płatność końcową wynikało, że kwota wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem w części stanowiącej dofinansowanie była niższa od przekazanej i pozostającej wówczas do rozliczenia kwoty zaliczki, z czego można wnioskować, że część przekazanego dofinansowania nie została przez beneficjenta wydatkowana. Tym samym w ocenie Ministra w sprawie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., str. 25) oraz wystąpiły przesłanki do zwrotu środków określone w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z treści przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 oraz po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu tych środków. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dniu 31 grudnia 2015 r. beneficjent złożył w PARP wniosek o płatność końcową. We wniosku beneficjent wskazał, że kwota wydatków kwalifikowanych objętych wnioskiem wynosi 136 985,88 zł. Szczegółowe zestawienie dokumentów poświadczających poniesione wydatki, załączone do wniosku o dofinansowanie wskazuje, że z tej kwoty 79 635,77 zł zostało poniesione po dniu 15 grudnia 2015 r. to jest po terminie określonym w § 6 ust. 4, oznaczającym koniec okresu kwalifikowalności wydatków. Tym samym, w ocenie Sądu, organy – działając w oparciu o treść § 6 ust. 9 umowy – prawidłowo uznały, że wydatki te nie mogły zostać uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że kwota wydatków faktycznie kwalifikujących się do objęcia wsparciem w ramach wniosku o płatność wynosiła 57 350,11 zł. W ramach tej kwoty wszystkie wydatki poniesione zostały w ramach kategorii wydatków wskazanej w § 5 ust. 1 pkt 1 umowy, wysokość dofinansowania dla tych wydatków stanowi 70% kwoty wydatków kwalifikowanych, to jest 40 145,07 zł. Tym samym po rozliczeniu wniosku o płatność końcową nierozliczona pozostała zaliczka w kwocie 85 803,93 zł. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że wydatkowanie wskazanej kwoty po upływie terminu określonego w umowie uprawniało je do wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej organy orzekające wykazały, że skarżący swoim zachowaniem wypełnił w całości trzy przesłanki w zakresie wystąpienia nieprawidłowości. Charakter nieprawidłowości został określony w decyzji jako finansowanie z budżetu UE wydatków poniesionych niezgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi, to jest z naruszeniem umowy o dofinansowanie oraz treści wytycznych. Naruszenie przepisów (jak też treści umowy) zostało szczegółowo omówione w decyzji wraz z odniesieniem się do rozporządzenia nr 1083/2006 i legalnej definicji nieprawidłowości. Organy wzięły pod uwagę również wagę nieprawidłowości. Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2014 r. (sygn. akt II GSK 289/13) podzielił zawarty tam pogląd, zgodnie z którym, szkoda, o której mowa we wskazanym wyżej art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1803/2006 powstaje niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem. Do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego w budżecie. Do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego projektu nie jest konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadne stało się żądanie organów dotyczące zwrotu wypłaconych środków wraz z odsetkami w kwocie wskazanej w decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń strony skarżącej. Spowodowało to brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., w tym wskazywanych przez skarżącego w treści skargi, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podkreślił ponadto, że organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skargą kasacyjną R. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, rozpoznania skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Rozwoju i Finansów przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. na skutek niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie oceny na podstawie części materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienie charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości oraz pominięcie faktu, że umowa o dofinansowanie jest umową o charakterze cywilnoprawnym, a co za tym idzie nie została rozważona kwestia miarkowania kwoty dofinansowania do zwrotu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na jej poparcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z 5 maja 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej skonstruowany został wyłącznie w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. W szczególności nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dokonał nieprawidłowej kontroli zastosowania przez organy wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.) na skutek niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonania ustaleń faktycznych na podstawie części materiału dowodowego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jakie czynności nie zostały według skarżącego podjęte oraz jakie istotne elementy stanu faktycznego nie były ustalone. Ustalona natomiast została istotna dla rozstrzygnięcia sprawy treść umowy o dofinansowanie, w tym uzgodniony przez strony umowy termin końcowy kwalifikowalności wydatków (15 grudnia 2015 r.), oraz uzgodniona w umowie konsekwencja poniesienia wydatków po tym terminie. Według § 6 ust. 9 umowy przewidziano, że wydatki poniesione po zakończeniu okresu kwalifikowalności wydatków nie będą uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem. Ustalono również, że część wydatków na realizację projektu poniesiona została po zakończeniu okresu kwalifikowalności. Nie jest również uzasadniony zarzut, że nie zostały uwzględnione charakter i waga stwierdzonych nieprawidłowości. Stwierdzona nieprawidłowość polegająca na poniesieniu wydatków poza okresem kwalifikowalności miała taki charakter, że sama umowa o dofinansowanie określała jej wagę i charakter przez przypisanie temu naruszeniu jednoznacznej sankcji polegającej na wykluczeniu wydatków poniesionych po zakończeniu okresu kwalifikowalności z objęcia wsparciem. Sankcja ta nie była związana ze wskazywaną przez skarżącego w skardze kasacyjnej okolicznością, że od strony rzeczowej projekt po terminie kwalifikowalności wydatków został zrealizowany w całości. Brak realizacji projektu albo poniesienie wydatków nie mieszczących się w projekcie byłyby osobnymi podstawami zwrotu dofinansowania. W sytuacji kiedy umowa o dofinansowanie projektu przewidywała ściśle określone następstwo poniesienia wydatków po zakończeniu okresu kwalifikowalności, nie jest również uzasadniony zarzut nierozważenia kwestii miarkowania wysokości kwoty do zwrotu. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Nie zostały zasądzone koszty postępowania na rzecz organu, mimo sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie takich kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego Organ nie wykazał poniesienia kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez pracownika organu. Wprawdzie przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, ale tylko w razie sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika.