I GSK 283/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Go 281/23 w sprawie ze skargi M.Ż. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 4 maja 2023 r. nr 9004-2022-0280 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz M.Ż. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., sygn. I SA/Go 281/23 uwzględnił skargę M.Ż. (dalej: strona) uchylając decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: organ II instancji) z 4 maja 2023 w przedmiocie płatności ekologicznej (PROW 2014–2020) na rok 2019. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniósł organ II instancji, a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i – alternatywnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub oddalenie skargi, a także postulował zasądzenie od strony na rzecz Dyrektora OR ARiMR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W skardze kasacyjnej: 1) w ramach podstawy ujętej w art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów na lata 2014–2020 (Dz.U.2018.1784 ze zm., dalej: Rozporządzenie RE) w zw. z art. 27 Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, dalej – Rozporządzenie nr 834/2007) w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U.2015.351 ze zm., dalej: Rozporządzenie RM) oraz w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U.2023.2298 ze zm., dalej: ustawa PROW) – poprzez ich błędną wykładnię, a dalej niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że płatność przysługuje do uprawy mieszanki lnu oleistego wraz z rzodkwią oleistą jako rośliną podporową (wysianą w celu poprawy warunków fitosanitarnych dla rośliny w plonie głównym) oraz powołanie się przez WSA w tym zakresie na dane z kontroli Jednostki Certyfikującej, która uznała, że na działce jest uprawa lnu oleistego, przy jednoczesnym stwierdzenia także uprawy rzodkwi oleistej, pomimo że prawidłowa wykładania i zastosowanie wskazanych przepisów prawa wskazują na to, że płatności przysługują tylko do uprawy lnu oleistego w siewie czystym, a nie do mieszanek z inną rośliną, w tym z rośliną wysianą w celach podporowych (poprawa warunków fitosanitarnych), a ponadto Jednostka Certyfikująca nie jest uprawniona na podstawie art. 27 Rozporządzenia nr 834/2007 do dokonania oceny uprawy w zakresie tego, która uprawa jest uprawą w plonie głównym, a która uprawą fitosanitarną (podporową) i w związku z tym organy ARiMR nie są związane w ocenie dowodów ustaleniem Jednostki Certyfikującej (ta uprawniona jest jedynie do stwierdzenia rodzaju uprawianej rośliny, a nie celu jej wysiania) i dodatkowo, gdyby ustawodawca dopuszczał przyznanie płatności do uprawy lnu oleistego w przypadku siewu z inną rośliną (podporową) to wprost usankcjonowałby to odpowiednim brzemieniem przepisu prawa, tak jak uczynił to w przypadku roślin pastewnych w § 8 ust. 3 Rozporządzenia RM. 2) w ramach podstawy ujętej w art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 ust. 1 pkt. 5 Rozporządzenia RE polegającego na dopatrzeniu się u organów administracji naruszenia wskazanych przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym pominięciu przez organy oceny pism Jednostki Certyfikującej z lutego i marca 2020 r. dotyczących wykorzystania jednego z gatunków roślin (rzodkwi oleistej) w celu poprawy warunków fitosanitarnych co powinno prowadzić do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy wysianie lnu oleistego wraz z rzodkwią oleistą zapewniły tej ostatniej roślinie optymalne warunki wzrostu i rozwoju, podczas gdy prawidłowa wykładania i prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa wskazują, że organ nie miał obowiązku uwzględnienia tych dowodów, albowiem płatność należy się tylko do uprawy jednogatunkowej lnu oleistego, a Jednostka Certyfikująca nie jest uprawniona na podstawie art. 27 Rozporządzenia nr 834/2007 do dokonania oceny uprawy pod kątem tego, która uprawa jest uprawą w plonie głównym, a która uprawą podporową (ta jedynie stwierdza rodzaj uprawianej rośliny, a nie cele jej wysiania) i w związku z tym organy ARiMR nie są związane jej ustaleniami w zakresie uznania danej uprawy za główną a innej za wysianą w celu poprawy warunków fitosanitarnych dla rośliny w plonie głównym. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa- w zakresie ustaleń faktycznych – jest tożsama ze sprawą I GSK 300/24, a zatem należy powiązać motywy wyroku wydanego w niniejszej sprawie z judykatem z 20 listopada 2024 r. o wyżej wskazanej sygnaturze. Oczywiście zaakcentować jednocześnie należy, że każde z tych rozstrzygnięć dotyczy innych płatności – co znalazło adekwatny wyraz w konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności w zakresie powołanych tam przepisów, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone. Nie mniej – nie powtarzając argumentacji odnoszącej do aktywności strony – stwierdzić należy, że organ uchylił się od oceny złożonych przez nią pism, co rodzi konieczność konwalidacji – co do kierunku – wskazanej przez Sąd I instancji. W obu sprawach – co do konstrukcji skargi kasacyjnej – dopuszczono się tych samych błędów, a mianowicie powołano treść art. 27 Rozporządzenia nr 834/2007 nie wskazując precyzyjnie, która to norma (z kilkudziesięciu pomieszczonych w tym przepisie) została naruszona przez Sąd I instancji – tak w wymiarze materialnym, jak i procesowym; także w zakresie zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej nie wykazano, że naruszenie powołanych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.); już te braki nie pozwalają uznać, że istnieją jakiekolwiek podstawy do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia. Mając na uwadze treść art. 184 w zw. z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.