I GSK 282/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 346/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 17 lipca 2023 r. nr 175/OR14/2023 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 346/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. (skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 17 lipca 2023 r., nr 175/OR14/2023 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej na 2022 r., w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: 1/. przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie wzmiankowanej wyżej decyzji poprzedzone ustaleniem, iż organ administracji dopuścił się naruszenia art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), które to naruszenie miało polegać na zaniechaniu dokonania przez organ oceny dokumentów przedstawionych przez Producenta rolnego na okoliczność wytworzenia produktu ekologicznego, a w konsekwencji - również pełnej oceny spełnienia przez stronę warunków do przyznania płatności ekologicznej, podczas gdy organ dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zaprezentowanego przez stronę, w sposób odpowiadający regulacjom zawartym w art. 6 ustawy z dnia 23 czerwca 2022 r. o rolnictwie ekologicznym i produkcji ekologicznej (Dz. U z 2023 r., poz. 1235 ze zm.); 2/. przepisów prawa materialnego w postaci: - § 2 ust. 1 pkt 4 w zw. § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U z 2018 r., poz. 1784; dalej: rozporządzenie) - oraz art. 6 ust. 1-3 i ust. 5 ustawy z dnia 23 czerwca 2022 r. o rolnictwie ekologicznym i produkcji ekologicznej, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy Agencji uprawnione są do oceny spełniania przez producentów rolnych wymagań dotyczących produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, podczas gdy zgodnie z tymi przepisami organem właściwym w tym zakresie jest Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz jednostki certyfikujące, którym powierzone zostały m.in. niektóre zadania w zakresie kontroli urzędowych. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA. Ponadto z przywołanego przepisu wynika zasada związania granicami skargi kasacyjnej, która oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji poprzedzone ustaleniem, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 76 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało polegać na zaniechaniu dokonania przez organ oceny dokumentów przedstawionych przez producenta rolnego na okoliczność wytworzenia produktu ekologicznego, a w konsekwencji - również pełnej oceny spełnienia przez stronę warunków do przyznania płatności ekologicznej. Na wstępie przypomnieć należy, że w myśl art. 6 ust. 5 ustawy o rolnictwie ekologicznym i produkcji ekologicznej wykazy, o których mowa w ust. 1, do celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich lub z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji są dokumentami urzędowymi w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli chodzi o zarzut, tj. naruszenie art. 76 § 1 k.p.a., to zgodnie z tym przepisem - dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W świetle wyżej przytoczonej regulacji nie ulega wątpliwości i nie ma sporu co do tego, że wykaz producentów spełniających wymagania dotyczące produkcji ekologicznej, sporządzony przez jednostkę certyfikującą, stanowi dokument urzędowy. Przy czym nadanie wspomnianemu wykazowi charakteru dowodu zdarzeń w nim stwierdzonych nie stoi jednak na przeszkodzie, by organ prowadzący postępowanie oceniał dane zamieszczone w tym wykazie, przeprowadzając na zasadzie art. 76 § 3 k.p.a. dowód przeciwko prawidłowości zawartych w nim informacji. Wykaz producentów spełniających wymagania dotyczące produkcji ekologicznej podlega bowiem ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Innymi słowy to, że wykaz producentów spełniających wymagania dotyczące produkcji ekologicznej ma szczególna moc dowodową nie oznacza, że nie należy go oceniać w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zasady logicznego rozumowania wskazują, że wykaz może być niepełny lub wadliwie sporządzony, wymagający dodatkowych czynności wyjaśniających. Dokument urzędowy podlega ocenie organu przez pryzmat art. 80 k.p.a., a więc jak każdy dowód w sprawie. Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego polega na tym, że organ nie może odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjęcia wynikających z niego okoliczności za udowodnione, lecz z koniecznością podjęcia inicjatywy w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu - jeśli okoliczność stwierdzona w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 k.p.a., budzi wątpliwości w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna. Przewidziana w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu nie jest ograniczona przez przepisy szczególne dotyczące danego dowodu, w związku z czym podważenie dokumentu urzędowego jest możliwe za pomocą wszelkich dowodów stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. Dodać należy, że nieumieszczenie producenta rolnego w wykazie (tj. w zbiorczym zestawieniu producentów) nie stanowi indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego o niespełnieniu wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. W przypadku zakwestionowania przez producenta, tak jak w niniejszej sprawie, zasadności nieumieszczenia go w wykazie producentów organ przyznający i wypłacający płatność winien wyjaśnić w postępowaniu administracyjnym przyczyny niezamieszczenia podmiotu w wykazie producentów przez określoną jednostkę certyfikującą. Wymóg zamieszczenia danego podmiotu (skarżącego) w wykazie producentów rolnych należy rozumieć - co do zasady - jako pozytywną przesłankę do przyznania płatności ekologicznej. W sytuacji natomiast, gdy podmiot nie jest wykazany w wykazie, a stan ten kwestionuje, to nie jest właściwym rozstrzyganie a priori o pozbawieniu strony przedmiotowej płatności ekologicznej. W takim przypadku winno zostać przeprowadzone rzetelne postępowanie, w ramach którego badaniu podlegać winien zgromadzony materiał i całokształt wynikających z niego okoliczności. Celem postępowania winno być zweryfikowanie, czy spełnione zostały wymogi produkcji ekologicznej w rolnictwie w roku, za który wnioskowana jest płatność. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze skarżącym kasacyjnie organem, że WSA naruszył przepis naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że "... w zaskarżonej decyzji Dyrektor ARiMR, wychodząc z błędnego założenia o związaniu danymi zawartymi w ww. wykazie, zaniechał dokonania oceny dokumentów przedstawionych przez skarżącego na okoliczność spełnienia warunku wytworzenia produktu (gryki zwyczajnej). Naruszył tym samym przepisy art. 76 § 3 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uwzględnienie skargi.". Zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej nie są zasadne. Przede wszystkim wskazać należy, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez WSA wyłącznie przepisów postepowania, a mianowicie art. 76 § 3 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył jedynie treść § 2 rozporządzenia oraz art. 6 ust. 1, 2 i 5 ustawy o rolnictwie ekologicznym i produkcji ekologicznej. Przy czym analizę i rozstrzygnięcie skupił tym, że przypisanie w tych przepisach mocy dokumentu urzędowego wykazowi producentów rolnych, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej, a także zastosowanie odesłania do k.p.a., ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia spornego pomiędzy stronami zagadnienia dotyczącego zakresu związania organu administracji danymi zawartymi przez jednostkę certyfikującą w przedmiotowym wykazie. W dalszej kolejności dokonał oceny prawidłowości postępowania organu przez pryzmat art. 76 i art. 80 k.p.a. W tych okolicznościach nie można zasadnie zarzucać Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.