I GSK 28/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Lu 50/23 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 listopada 2022 r. nr 200000/71/45/2022 w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 50/23, po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. w L., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej "Prezesem ZUS", z dnia 29 listopada 2022 r., nr 200000/45/2022, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję. Skarżąca w dniu 2 listopada 2020 r. zwróciła się do ZUS o przesłanie informacji dotyczących złożonego wniosku o zwolnienie z opłacania należności ż tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r. podnosząc, że dotychczas nie uzyskała odpowiedzi ani potwierdzenia zwolnienia z opłacania tych należności. W dniu 6 listopada 2020 r. organ poinformował, że taki wniosek nie wpłynął do ZUS, a termin na jego złożenie upłynął z dniem 30 czerwca 2020 r. W dniu 20 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się o wyjaśnienie i ponowne rozpatrzenie wniosku podnosząc, że wniosek został złożony w dniu 29 kwietnia 2020 r. o godzinie 14.25 w siedzibie ZUS i pozostawiony w skrzyni do przekazywania korespondencji. Do pisma dołączono wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należnych składek opatrzony datą wypełnienia tj. 29 kwietnia 2020 r. ZUS uznał za datę złożenia wniosku dzień 20 listopada 2020 r. i decyzją z dnia 1 grudnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania składek, wyjaśniając, że do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosek nie wpłynął do Zakładu, w związku z czym postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ZUS decyzją z 13 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 1 grudnia 2020 r. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Sądu I instancji z dnia 10 czerwca 2021 r. Sąd wskazał, ze kluczowe jest wyjaśnienie, czy wniosek o zwolnienie skarżącej z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., został przez skarżącą rzeczywiście złożony. Faktem powszechnie znanym jest, że z uwagi na epidemię Covid-19, przeorganizowana została praca w placówkach ZUS. Z komunikatu umieszczonego na stronie internetowej ZUS wynika, że wnioski dotyczące wsparcia z ZUS w ramach Tarczy Antykryzysowej można było składać drogą elektroniczną oraz w formie papierowej za pośrednictwem poczty lub osobiście w placówce ZUS – na przykład do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa". W ocenie Sądu brak możliwości udokumentowania złożenia wniosku do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" nie przesądza a priori o zaistnieniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. W przedstawionym stanie faktycznym, strona została bowiem pozbawiona – z przyczyn leżących po stronie organu, możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku w dniu 29 kwietnia 2020 r. Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy przewidziane było kilka sposobów składania wniosków o pomoc, podmiot ubiegający się o jej przyznanie miał prawo swobodnego decydowania, z którego z nich chce skorzystać. W tym kontekście nieuprawniona jest argumentacja organu, zmierzająca do przerzucenia odpowiedzialności na podmiot ubiegający się o pomoc, w zakresie wyboru drogi złożenia wniosku. Skoro przewidziano kilka sposobów złożenia wniosku i każdy z nich jest równoważny, wnioskodawca mógł skorzystać z dowolnego z nich, w tym również z wrzucenia wniosku do specjalnej skrzynki wystawionej przez organ. Według wskazań Sądu ponownie rozpatrując sprawę organ powinien dostosować się do przedstawionych wskazań, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia istotnych okoliczności, ocenić zebrany materiał dowodowy, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia 5 listopada 2021 r. ZUS ponownie umorzył postępowanie. Organ uzyskał pisemne zeznania świadków B. G. i J. S.. Decyzja ta została uchylona kolejnym wyrokiem Sądu I instancji z dnia 16 marca 2022 r. Sąd ocenił, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku z 10 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 136/21 z istotnym naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd wskazał, że faktem powszechnie znanym było przeorganizowanie pracy organu z uwagi na COVID-19. Wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania składek można było składać między innymi w placówce organu do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa", co wiązało się z brakiem możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów. Złożenie wniosku mogło być wykazane w każdy dozwolony prawem sposób, nie wykluczając choćby przesłuchania świadków, w tym pracowników obsługujących skrzynkę na dokumenty bądź osoby, która miała umieścić wniosek w skrzynce. Pomocne byłoby skorzystanie z systemu monitoringu. Te okoliczności należało zweryfikować przy zastosowaniu art. 75 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy organ dopuścił możliwość składania podań za pośrednictwem skrzynki na dokumenty, musiał przygotować proceduralne zasady w zakresie obsługi dokumentów wrzucanych do tej skrzynki. Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego opis wskazanych w notatce procedur, nie wiadomo nawet czy taki dokument został wytworzony, czy też sposób postępowania z dokumentami wrzuconymi do skrzynki został opracowany i przekazany pracownikom w formie ustnej. Jeżeli organ uznał wyjaśnienia spółki za niewystarczające, to w myśl art. 10, art. 75 § 1 K.p.a. powinien wezwać ją do złożenia dodatkowych dowodów potwierdzających okoliczność złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Takiej możliwości organ spółce nie zapewnił. Sąd zwrócił uwagę na potrzebę sprawdzenia zapisów monitoringu oraz przesłuchania pracowników organu, którzy odbierali ze skrzynki dokumenty złożone 29 kwietnia 2020 r. Według Sądu organ miał obowiązek wyjaśnić dokładny przebieg złożenia wniosku spółki o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Sąd wskazał na okoliczności, które należało wyjaśnić. Uznał, że same twierdzenia organu o postępowaniu z dokumentami wyjętymi ze skrzyni nie są wystarczające. Sąd ponadto podkreślił, że z punktu widzenia standardów konstytucyjnych, a zwłaszcza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjmowanie korespondencji przez organ w sposób całkowicie odformalizowany nie może obciążać spółki negatywnymi konsekwencjami. W konsekwencji otwarta pozostawała kwestia tego czy i w jakiej dacie spółka złożyła do organu (do skrzyni) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Bez wyjaśnienia tej podstawowej okoliczności co najmniej przedwczesne było stosowanie przez organ art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenie postępowania administracyjnego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. organ ponownie umorzył postępowanie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uznał, że jego wyniki pozwalają na stwierdzenie, że skarżąca nie złożyła w ZUS w ustawowym terminie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca do maja 2020 r. Zaskarżonym obecnie wyrokiem z dnia 22 marca 2023 r. Sąd I instancji ponownie uchylił decyzję Prezesa ZUS. Wyjaśnił, że kluczowe znaczenie ma ocena, czy postępowanie zostało przeprowadzone z prawidłowym uwzględnieniem normy wynikającej z art. 153 P.p.s.a. Analizując treść swego poprzedniego wyroku z dnia 16 marca 2022 r., uchylającego decyzję Prezesa ZUS, Sąd zwrócił uwagę, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku, po pierwsze dotyczy nieprawidłowości jakie Sąd dostrzegł w dotychczasowym postępowaniu wyjaśniającym i w związku tym wskazań jakie okoliczności powinny być ustalone i w jaki sposób. Po drugie jednak uzasadnienie wyroku zawiera ocenę prawną co do interpretacji ustalonego stanu faktycznego w kontekście konsekwencji dla strony oraz organu dopuszczenia do przyjmowania przez organ korespondencji w sposób odformalizowany przez wrzucenie jej do udostępnionej skrzyni. Sąd z powołaniem się na art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a więc na zasadę demokratycznego państwa i na zasadę praworządności wskazał, że przyjmowanie korespondencji przez organ w sposób całkowicie odformalizowany nie może obciążać spółki negatywnymi konsekwencjami. Rzeczą organu było bowiem zorganizowanie przyjmowania korespondencji – czynności o istotnych skutkach dla obywatela – adekwatnie z jednej strony do sytuacji spowodowanej przez COVID-19, z drugiej zaś do podstawowych standardów funkcjonowania organu władzy publicznej. Ustalenia organu nie pozwalają na stwierdzenie, który z pracowników zajmował się konkretnym wnioskiem aż do czasu wpisania go systemu teleinformatycznego. Ponadto ustalono, że nie zachowano zapisów monitoringu wizyjnego ze względu na okres jego przechowywania. W związku z tym wystąpiła sytuacja, na którą wskazywał we wcześniejszym wyroku Sąd, to jest jednoczesny brak możliwości ustalenia na podstawie przyjętej procedury i czynności poszczególnych prawników kto konkretnie i kiedy wyjmował ze skrzyni konkretne wnioski i kto dalej zajmował się nimi ze ścisłym zachowaniem chronologii poszczególnych etapów postępowania z wnioskami – oraz brak możliwości skorzystania z zapisów monitoringu z powodu jego niezachowania. Istnienie tych zapisów monitoringu pozwoliłoby przede wszystkim na weryfikację precyzyjnych wskazań strony co do czasu i okoliczności złożenia wniosku strony. W związku z tym organ nie był w stanie obiektywnie wykazać – tak jak wymagał Sąd w poprzednim wyroku - że wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w ogóle nie trafił do skrzyni i że organ nie ponosi odpowiedzialność za brak tego wniosku. W takiej sytuacji zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. Prezes ZUS złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 61 § 3 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz 63 § 4 K.p.a. oraz w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 122 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na uchyleniu przez Sąd I inistancji decyzji z dnia 29 listopada 2022 r., nr 20000/71/45/2022, i uznaniu, że organ niesłusznie umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy Spółka A nie przedstawiła okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zaginięcie pisma w Zakładzie; b. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 oraz w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 122 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, skutkujące niesłusznym uznaniem, że doszło do naruszenia przepisów prawa w toku postępowania administracyjnego. Na skutek dokonania przez Sąd I instancji wadliwej oceny kontroli legalności działania organu administracji publicznej uznano, że zebrany przez organ administracji materiał dowodowy okazał się niewystarczający do wydania decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania, a organ nie był w stanie obiektywnie wykazać - jak wymagał tego Sąd w poprzednim wyroku, "że wniosek strony w ogóle nie wpłynął". Sąd nie dostrzegł, że organ podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do znalezienia dokumentu, który miał być wniesiony przez spółkę A i organ wykazał podjęcie tych czynności, zaś spółka nie uprawdopodobniła wniesienia wniosku. W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes ZUS przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną prezes zarządu spółki wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie – w ocenie skarżącej kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy. . Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, iż ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego generalnie nie zostały uzasadnione, w związku z tym w większości nie poddają się kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Co również istotne, stanowisko to Sąd I instancji wyraża już po raz kolejny w tej sprawie w odniesieniu do działań organu, które oceniane są – stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. - przez pryzmat realizacji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednim prawomocnym wyroku tego Sądu. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 § 3 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 64 § 4 K.p.a. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że brak możliwości udokumentowania złożenia wniosku do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" nie przesądza a priori o zaistnieniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. W ustalonym stanie faktycznym skarżąca została bowiem pozbawiona – z przyczyn leżących po stronie organu – możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku w dniu 29 kwietnia 2020 r. w trybie przewidzianym w art. 63 § 4 K.p.a. Zatem to nie Sąd I instancji lecz organ administracji (ZUS) naruszył art. 63 § 4 K.p.a. W sytuacji, gdy w stanie zagrożenia epidemicznego COVID-19 przewidziane było kilka sposobów składania wniosków o pomoc, podmiot ubiegający się o jej przyznanie miał prawo swobodnego decydowania, z którego z nich chce skorzystać. Natomiast powinnością organu było tak zorganizować proces przyjmowania podań, aby w każdej sytuacji strona nie była pozbawiona standardu postępowania przewidzianego w art. 63 § 4 K.p.a. To nie strona lecz organ miał obowiązek zadbania o to, by strona mogła uzyskać potwierdzenie złożenia wniosku. Obowiązkiem ZUS było takie zorganizowanie przyjmowania podań, aby ten sam standard postępowania był gwarantowany stronie niezależnie od tego, z którego dopuszczonego sposobu składania wniosku korzysta. To państwo ponosi konsekwencje niedoskonałej organizacji trybu działania swych organów w sytuacji szczególnej jaką był epidemia COVID-19 i nie może tych konsekwencji przerzucać na stronę. Wbrew zatem uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że rolą ZUS w tej sytuacji szczególnej była nie tylko dbałość o opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne, ale także dbałość o realizację podstawowych standardów postępowania. W zaistniałej sytuacji pojawiły się wątpliwości co do tego czy podanie zostało złożone, a więc w odniesieniu do podstawowego elementu stanu faktycznego. Przy czym są to wątpliwości co do stanu faktycznego, których na obecnym etapie postępowania już nie da się usunąć. W konsekwencji dojdzie tu do ograniczenia prawa jednostki do wszczęcia postępowania administracyjnego i rozpoznania sprawy w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w tych szczególnych warunkach funkcjonowania państwa okresie obowiązywania zagrożenia epidemicznego COVID-19. Z tego względu Prezes ZUS winien rozważyć zastosowanie art. 81a § 1 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (w tym przypadku ograniczenie prawa do wszczęcia postępowania), a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Aby zatem przepis art. 81a § 1 K.p.a. mógł znaleźć zastosowanie musiałoby dojść do sytuacji, w której pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego możliwe jest wciąż przyjęcie różnych możliwych hipotez - w takim wypadku należy rzeczywiście przyjąć rozwiązanie korzystniejsze dla strony. W rozważanej sytuacji możliwe jest przyjęcie dwóch odmiennych hipotez. Po pierwsze, że postępowanie nie zostało wszczęte, gdyż podanie nie zostało złożone. Po drugie, że postępowanie zostało wszczęte, gdyż podanie zostało złożone ale ani organ, ani strona w tych szczególnych epidemicznych okolicznościach nie są w stanie udokumentować faktu złożenia tego podania. W tej sytuacji należy przyjąć rozwiązanie korzystniejsze dla strony, a więc, że podanie zostało złożone w dacie wskazanej przez skarżącą. W konsekwencji postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i jako takie nie podlegało umorzeniu stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a. W tej sytuacji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 8 , 75 § 1 , 77 § 1 oraz z art. 80 K.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i prawidłowo wywiódł, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlega umorzeniu. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Z tego ostatniego przepisu wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi do zakresu właściwości sądów administracyjnych. Wobec funkcji oraz treści przywołanego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że mógłby on stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej przy zastosowaniu innych kryteriów, niż kryterium legalności lub na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji wymienionego przepisu prawa. Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd I instancji kontrolował akt organu administracji publicznej objęty zakresem jego kognicji (art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem oraz stosował środki przewidziane ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy wnioskowania odnośnie do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów P.p.s.a. nie może stanowić sam fakt wydania rozstrzygnięcia, które nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu administracji, których źródłem jest krytyczna ocena tego rozstrzygnięcia. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu. Przepis ten zatem nie znajdował zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje Prezesa ZUS między innymi z tego powodu, że organ ten nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wydanym wcześniej w tej sprawie jego prawomocnym wyroku z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 136/21. A zatem to nie Sąd I instancji, lecz organ administracji naruszył art. 153 P.p.s.a. Ze wskazanych wyżej powodów postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.