I GSK 276/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 328/23 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. J. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 26 października 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 328/23 oddalił skargę A. J. (dalej: skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego (dalej: organ lub Zarząd) z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr WWRPO/13/W/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami za zwłokę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. i art. 40 § 1 k.p.a. w zw. art. 45 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 2014 r., mimo tego, że decyzja ta jest obarczona kwalifikowaną wadą - skutkującą nieważnością decyzji - z powodu tego, że: - w dacie wszczęcia postępowania przez Zarząd S. sp. z o.o. nie posiadała zarządu zdolnego do jej reprezentowania; - w dacie wydania decyzji z 2014 r. przez organ S. sp. z o.o. nie posiadała zarządu zdolnego do jej reprezentowania; - Zarząd nie zawiesił postępowania administracyjnego pomimo braku po stronie S. sp. z o.o. organu uprawnionego do jej reprezentowania; - organ nie dokonał skutecznego doręczenia korespondencji w toku postępowania, w tym doręczenia decyzji S. sp. z o.o. albowiem spółka ta nie posiadała organu uprawnionego do jej reprezentowania w toku całego postępowania; czego skutkiem jest oddalenie skargi; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo wystąpienia w sprawie okoliczności uzasadniających stwierdzenia nieważności decyzji, do której odnosi się zaskarżona decyzja, a nie - jak całkowicie błędnie wywodzi Sąd I instancji - ew. podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Natomiast pismem z [...] lutego 2024 r., złożonym w czternastodniowym terminie na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ uzupełnił swoją odpowiedź o wniosek rozpoznania sprawy na rozprawie. Pismem z [...] marca 2024 r. skarżąca złożyła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Istota sporu w sprawie dotyczy oceny niemożności działania spółki (z powodu braku zarządu) w postępowaniu, w wyniku którego doszło do wydania w stosunku do niej decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji, jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji wada w postaci niebrania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu nie jest "stopniowalna", co uzasadniałoby kwalifikowanie uchybienia - odpowiednio - jako przesłanka wznowieniowa albo przesłanka nieważności. Tego rodzaju sytuacje są kwalifikowane z woli ustawodawcy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (przesłanka wznowienia postępowania: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). WSA zwrócił przy tym uwagę, że przesłanki nieważności postępowania oraz wznowienia postępowania nie są względem siebie konkurencyjne, stąd też w przypadku wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jak też brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jednoczesnego wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania (s. 12 zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia). Skarżąca kasacyjnie podnosi zaś, że spółka nie posiadała zarządu zdolnego do jej reprezentowania, a organ pomimo to nie zwiesił postępowania, co oznacza, że nie dokonał także skutecznego doręczenia korespondencji. Argumentując zarzuty powołał się także na pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 22 lipca 2022 r. o sygn. II GSK 1377/20, w którym Sąd w ramach rozpoznawanej sprawy uznał niewłaściwą reprezentację spółki jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonując oceny zarzutów wstępnie wskazać należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów - mając charakter rażący - pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (v. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., II OSK 1426/20 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzeczenia; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do przywołanych twierdzeń Sądu I instancji oraz poglądu wyrażonego w przywołanym przez skarżącą kasacyjnie wyroku NSA o sygn. II GSK 1377/20, ogólnie wskazuje, że jakkolwiek wada w postaci niebrania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu nie jest stopniowalna, to nie można wykluczyć, że wada taka może być różnie kwalifikowana w indywidualnie rozpoznawanym przypadku. Jest tak z uwagi - na co zwrócono uwagę wyżej - na jej związek z rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięciem sprawy zaś w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym było orzeczenie o zwrocie dotacji oświatowej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. Jest to decyzja określająca (a nie ustalająca) należność przypadającą do zwrotu. Jest tak z tego względu, że to podmiot występujący o dotację dokonuje wykazania podstaw obliczenia i przyznania należności, organ zaś uprawniony jest do jej weryfikacji. To z kolei oznacza, że decyzja określająca należność z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie tworzy zobowiązania do zwrotu dotacji, a jedynie stwierdza fakt, że dotacja nie została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem. Deklaratoryjny charakter decyzji, której dotyczy postępowanie nieważnościowe ma istotne znaczenie, ponieważ wpływa na ocenę tego czy w ogóle zasadne jest rozważanie potencjalnego zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. Mając na względzie powyższe wstępne ustalenia należało zarzuty skargi kasacyjnej uznać za nieusprawiedliwione. Decyzja "zwrotowa" bowiem wydana wobec spółki wskutek toczącego się postępowania bez jej udziału nie tworzyła nowego stosunku prawnego, a jedynie stwierdzała fakt, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi. Stąd też naruszenie przepisów postępowania w postaci niemożności udziału spółki w postępowaniu nie miało związku z rozstrzygnięciem zapadłej w sprawie decyzji - o czym będzie jeszcze mowa poniżej. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą zwraca uwagę, że przywołane przez skarżącą kasacyjnie orzeczenie o sygn. II GSK 1377/20 dotyczyło wydania decyzji, która kształtowała stosunek materialnoprawny (nie była decyzją deklaratoryjną). Nie można pomijać także w analizowanym względzie (tj. deklaratoryjności decyzji orzekającej zwrot dotacji) zapadłych w stosunku do skarżącej kasacyjnie prawomocnych wyroków w przedmiocie jej odpowiedzialności jako osoby trzeciej za dotacyjne zobowiązanie zwrotowe, której dotyczy niniejsza sprawa. I jakkolwiek orzeczenia te wydane zostały w innym postępowaniu, to zauważyć trzeba, że w świetle art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest jakich konkretnych aktów administracyjnych czy ich części (zakresów) dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ale jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone. Sądy administracyjne stoją bowiem na stanowisku, że rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie (v. 27 wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., I OSK 171/23 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). I tak, w prawomocnych wyrokach WSA w Szczecinie z 6 września 2017 r., sygn. I SA/Sz 240/17 oraz NSA z 9 czerwca 2021 r., sygn. I GSK 1840/18 przesądzono, że protokół kontrolny z [1] grudnia 2013 r. podpisała w imieniu spółki - skarżąca kasacyjnie ([2] grudnia 2013 r.), do protokołu tego spółka reprezentowana przez skarżącą pismem złożonym [3] grudnia 2013 r. złożyła wyjaśnienia. Organ w [1] lutego 2014 r. sporządził zalecenia pokontrolne, w których wskazano jednoznacznie jakie wymagane dokumenty beneficjent jest zobowiązany dostarczyć. Powyższe zalecenia doręczono na piśmie spółce [2] lutego 2014 r. (co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy). W zaleceniach wskazano 14-dniowy termin ich wykonania, w którym mieściło się również przedstawienie wymaganych dokumentów. Termin przedłożenia żądanych dokumentów upływał w dniu [1] marca 2014 r. W zakreślonym terminie Spółka nie udzieliła żadnej odpowiedzi na wydane zalecenia. Tym samym już we wskazanym momencie naruszono postanowienia Umowy o dofinansowanie, a przez to nastąpiło naruszenie procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. Bezsporne jest, że do dnia [1] marca 2014 r. skarżąca pełniła obowiązki członka zarządu spółki - beneficjenta. Rezygnację z pełnienia tej funkcji złożyła [2] marca 2014 r., o czym poinformowała organ pismem z [3] marca 2014 r. (wpłynęło do organu [...] kwietnia 2014 r.). Podstawą wydanej przez IZ RPO WZ decyzji orzekającej zwrot środków od Spółki było wykorzystanie ich z naruszeniem procedur, które polegało na nieprzedstawieniu przez skarżącą, na żądanie IZ RPO WZ zawarte m.in. w protokole pokontrolnym, sporządzonym [1] grudnia 2013 r. oraz w zaleceniach pokontrolnych zawartych w piśmie z [2] lutego 2014 r., dokumentów. Upływ terminu do przedstawienia dokumentów wskazanego w ostatnim z tych pism miał miejsce [1] marca 2014 r., a zatem w czasie pełnienia obowiązków członka zarządu Spółki przez skarżącą. W takim stanie skuteczny nie mógł być zarzut sformułowany w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Ponadto przywołany w nim art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. bez powiązania z innymi przepisami prawa. Przyjmuje się bowiem, że dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jego naruszenie mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa (co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.