I GSK 259/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 477/23 w sprawie ze skargi K. T., E. S. - wspólnicy A s.c. K. T., E. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lipca 2023 r. nr 040000/71/126261/2022/RDZ-B7/4/UTRZ w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych solidarnie na rzecz K. T., E. S. - wspólnicy A s.c. K. T., E. S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

0U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 14 listopada 2023r., sygn. akt I SA/Bd 477/23 na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 1964 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę K. T., E. S. - wspólników A s.c. K. T., E. S. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "organ", "ZUS") z 20 lipca 2023r., nr 040000/71/126262/2022/ RDZ-B7/3/UTRZ oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 15 lutego 2022r., nr 040000/71/126262/2022/RDZ-B7/3 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2021r., orzekając o kosztach postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi skarżącej poprzez jej oddalenie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a): a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej:"p.p.s.a.") w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o Covid-19 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w wskutek pandemii Covid-19; w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2021r. do 31 grudnia 2021r. Zakład naruszył wymienione przepisy k.p.a., bowiem nie wyjaśnił kwestii podnoszonych przez skarżących w przedmiocie rozbieżności w kodach PKD wskazanym we wniosku i figurującym w rejestrze REGON, nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego potrzebnego do podjęcia rozstrzygnięcia, a także nie ocenił materiału dowodowego "na korzyść strony", a zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zachodziła taka konieczność, ponieważ nie można w sposób pewny stwierdzić, że strona nie prowadziła jako przeważającej działalności oznaczonej kodem PKD uprawniającym ją do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za grudzień 2021r., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez ten Sąd decyzji ZUS z 20 lipca 2023r. i poprzedzającej ją decyzji z 15 lutego 2022r., nr 040000/71/126262/2022/RDZ-B7/3. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a): a) art. 31zo ust. 11 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COViD-19") w zw. z § 10 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii Covid-19 w zw. z § 10 ust. 3 tego rozporządzenia poprzez zupełne pominięcie obowiązków nałożonych na organ przez ustawodawcę na mocy tych przepisów pomimo, że organ umożliwił skarżącej w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy wykazanie skarżącym jaki był rzeczywisty przeważający przedmiot ich działalności, a skarżący nie wykazali, że był on inny niż wynika z rejestru REGON. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie, zasądzenie rzeczywistych kosztów postępowania poniesionych przez stronę (861 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na podstawie art.174 pkt.1 i pkt 2 p.p.s.a., przy czym szczególnego podkreślenia wymaga, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania, lecz konieczne jest wykazanie w jaki sposób zostały naruszone oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem Sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok Sądu Administracyjnego mógłby być inny. Niniejsza skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. W żaden sposób nie wykazano w niej na wpływu podnoszonych naruszeń na wynik sprawy, czy nie podjęto nawet próby wykazania takiego wpływu, nie mówiąc już o wykazaniu jego istotności na treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie skarga kasacyjna w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego nie wskazuje, czy zarzuty te dotyczą błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania używając sformułowania "zupełne pominięcie obowiązków". Kasator również całkowicie pomija w sprawie, co trafnie wyeksponował na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA, że niniejsza sprawa była rozpoznawana ponownie, bowiem wyrokiem z 22 czerwca 2022r., sygn. akt I SA/Bd 309/22 WSA uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 marca 2022r., nr 040000/71/126261/2022/RDZ-B7/3/UTRZ w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za grudzień 2021r., natomiast wyrokiem z 15 grudnia 2022r., sygn. akt I GSK 1728/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku tego wywiedzioną. Tym samym sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd I instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny w warunkach przewidzianego w art. 153 i art. 190 p.p.s.a. związania oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wykładnia ta i wskazania poza niezachodzącymi w tej sprawie wyjątkami – jest wiążąca w całym dalszym postępowaniu, czego konsekwencją jest m. in. niemożność na dalszym etapie skutecznego sformułowania zarzutów środka odwoławczego na podstawie poglądów z tym stanowiskiem sprzecznych. Zatem zarówno Sąd orzekający ponownie w tej samej sprawie, jak i organ zobowiązane są zastosować się do wiążącej oceny, wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające, bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten Sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. wyrok SN z 25 lutego 1998r., III RN 130/97 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz.101). Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, braku wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego, a także np. prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. "Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku Sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. str. 220). Wyjaśnienia zatem wymagało, czy ocena prawna została wyrażona przez poprzednio orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowczo, zatem czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ i Sąd był związany dokonaną oceną. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia art. 153 ani art. 190 p.p.s.a., co czyni w istotnym fragmencie podniesione zarzuty nieskutecznymi. WSA w kontrolowanym obecnie wyroku słusznie przypomniał, że w wyroku z 22 czerwca 2022r. WSA wskazał, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a obowiązkiem ZUS w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie ustaleń procesowych w celu zweryfikowania twierdzenia skarżących o prowadzeniu na dzień 31 marca 2021r. działalności z przeważającym kodem PKD 56.30.Z, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres 1 grudnia 2021r. do dnia 31 grudnia 2021r. oraz podejmie adekwatne do tych ustaleń rozstrzygnięcie w sprawie. Bezsporne jest, że organ pismem z 22 czerwca 2023r. (k.317 akt admin.) wezwał stronę do złożenia dodatkowych dowodów potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia, wymieniając konkretnie dokumenty które należy przedłożyć (m.in.: faktury VAT za 03/2021, 02/2022 i 01/2022; raporty fiskalne za 02/2020 i 01/2022; wszelkie dodatkowe dokumenty które udowadniają, że płatnik prowadził działalność uprawniająca do zwolnienia). Przedkładając dokumenty strona jednocześnie wyjaśniła, że działalność o kodzie PKD 56.30.Z (obejmująca przygotowywanie i podawanie napojów do konsumpcji na miejscu, obejmująca bary, tawerny, koktajlbary oraz dyskoteki) nie mogła być przez skarżących skutecznie prowadzona w okresie pandemii i zakazu prowadzenia dyskoteki, wobec czego nie dysponują wszystkimi żądanymi przez organ dokumentami. Jednocześnie podkreślono, że wiodącym źródłem przychodu jest sprzedaż napojów w dyskotece, zakaz prowadzenia dyskoteki w okresie pandemii uniemożliwił sprzedaż napojów a tym samym uzyskiwanie przychodów. W konsekwencji strona nie jest w stanie przedstawić faktur zakupowych za ten okres. Strona przedłożyła szereg innych dokumentów jak np. oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w 2020r. (na kwotę 235.279,91 zł), faktury wystawione nabywcom tytułem imprezy integracyjnej, paragony fiskalne i faktury za zakup napojów (drinków), protokół reklamacyjny dotyczący zakupu alkoholu (54 szt.) polisę ubezpieczeniową PZU. Organ po analizie przedłożonych dokumentów uznał, że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, że przeważającą działalnością prowadzoną przez skarżących było przygotowywanie i podawanie napojów. Takiej okoliczności jednak nie wykluczył. W ocenie Sądu I instancji podjęte przez organ rozstrzygniecie narusza art. 7, art. 80 i art. 81a k.p.a. W konsekwencji doszło także do naruszenia prawa materialnego - art. 31zq oraz art. 31zy ustawy o COVID-19 w zw. z § 10 ust. 2b rozporządzenia w sprawie wsparcia. Przeprowadzone czynności dowodowe nie usunęły wątpliwości stanu faktycznego a zarazem istniejący w okresie co do którego Strona miała przedłożyć stosowne dowody stan epidemii COVID-19 spowodował brak możliwości złożenia przez stronę żądanych dokumentów. W tym stanie przywołał przepis art. 81a § 1 k.p.a., w świetle którego, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Słusznie zatem uznał WSA, że działanie organu nadal nie wypełnia wyraźnego stanowiska zarówno WSA, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe w dalszym ciągu nie doprowadziło do ujawnienia takich dowodów, które wprost i wyraźnie wskazywałyby, czy skarżący prowadzili działalność oznaczoną kodem PKD 56.30.Z która jako działalność przeważająca, uprawniałaby ich do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za grudzień 2021r., bowiem organ ani nie zakwestionował, ani nie wykluczył w sposób jednoznaczny i kategoryczny takiej możliwości, nie ustalił, że takiej działalności w istocie skarżący nie prowadzili. Powtórzyć należy, że jeżeli stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej gdy wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Organ ma obowiązek wynikający z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. do szczegółowego zapoznania się, a następnie przeanalizowania wszystkich przedstawionych przez stronę danych, odnosząc się do każdego dowodu, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, a nie poprzestać na ogólnikowym stwierdzeniu, że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, że przeważającą działalnością prowadzoną przez skarżących było przygotowywanie i podawanie napojów, przy czym takiej okoliczności jednak nie wykluczył. Zdaniem NSA, ocena dokonana w tym zakresie przez WSA w kontrolowanym wyroku była prawidłowa. Tym samym WSA dokonał prawidłowej kontroli administracji publicznej w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego i oceny zebranego materiału. Podkreślić ponownie należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje ZUS między innymi z tego powodu, że organ ten nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wydanym wcześniej w tej sprawie jego prawomocnym wyroku z 22 czerwca 2022r. A zatem organ administracji naruszył art. 153 p.p.s.a. W tej sytuacji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a k.p.a. W konsekwencji niezasadne są zarzuty podniesione w pkt II. petitum skargi kasacyjnej, bowiem ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że fakt ten umknął kasatorowi, który formułując zarzut naruszenia art. 31zo ust. 11 ustawa COViD-19 w zw. z § 10 ust. 2b i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii Covid-19 zarzuca zupełne pominięcie obowiązków nałożonych na organ przez ustawodawcę. pomijając tym samym wykładnię tych przepisów dokonaną przez WSA w wyroku z 22 czerwca 2022r., sygn. akt I SA/Bd 309/22. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Co również istotne, stanowisko to Sąd I instancji wyraża już po raz kolejny w tej sprawie w odniesieniu do działań organu, które oceniane są - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - przez pryzmat realizacji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednim prawomocnym wyroku tego Sądu. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 wyroku. W zakresie orzeczenia w przedmiocie kosztów z punktu 2 sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023r.,poz 1964 t.j.). Na koszty postępowania kasacyjnego zasądzone w punkcie 2 sentencji składa się kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu określonego w art. 179 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do uznania, aby wystąpiły nadzwyczajne, szczególne okoliczności, które zwiększyłyby nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika procesowego, a tym samym jego ustawowe wynagrodzenie za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.