I GSK 25/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji Rozwoju Kompetencji i Przedsiębiorczości P. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 968/20 w sprawie ze skargi Fundacji Rozwoju Kompetencji i Przedsiębiorczości P. w K. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji Rozwoju Kompetencji i Przedsiębiorczości P. w K. na rzecz Zarządu Województwa M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 968/20 oddalił skargę Fundacji [A.] w K., na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego, z dnia [...] września 2020 r. nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Fundacja [A.] w K. Wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania tj.: mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało utrzymaniem go w mocy, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi, podczas gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, tzn. bez odniesienia się do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zakończonym decyzją, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa) - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie iż Instytucja Organizująca Konkurs (dalej: IOK) i IZ dokonały oceny spełniania kryterium premiującego przyznanie pomocy na podstawie tych samych kryteriów, tj. IOK uznał, iż do przyznania punktów wystarczy wpisać numer gminnych programów rewitalizacji i nazwę gminy, a IZ uznała, że takie numery są zbędne, ale projekt ubiegający się o wsparcie musi być wymieniony w tych programach. Wskazane w punktach 1-5 naruszenie przepisów postępowania polegało na tym, że Sąd pomimo dostrzeżenia licznego naruszenia przepisów przez organ, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, nie uchylił przedmiotowego rozstrzygnięcia do czego był zobligowany. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym wybór projektów do dofinansowania powinien być przeprowadzany w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, oraz w zw. z Rozdziałem 4 pkt. 1 Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, zwanymi dalej Wytycznymi, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przytoczone przepisy nie zostały w sprawie naruszone, a w konsekwencji dokonanie oceny projektu niezgodnie z przepisami, m.in. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie to sama instytucja rozpoznająca protest IZ przyznała, iż w uzasadnieniu oddalenia protestu z dnia 28 września 2020 r. ubiegający się nie zrozumiał kryterium wyboru, co jednoznacznie świadczy, iż została naruszona zasada przejrzystości postępowania konkursowego wyrażona w tym przepisie. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie przepisy te nie zostały naruszone w sytuacji, gdy IOK oraz IZ posługiwały się innymi przesłankami spełniania kryterium przyznawania punktów związanych z ujęciem projektu w gminnych programach rewitalizacji. IOK uznał, iż do spełnienia tego kryterium wystarczające jest podanie numerów tych programów we wniosku i nazw gmin (FAQ odpowiedź na pyt. 10), natomiast IZ uznała, że podawanie numerów jest zbędne ale projekt, który ubiega się o wsparcie musi być wymieniony w tych programach; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 58 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż IZ rozpatrując protest nie naruszyła tego przepisu, uwzględniając protest w zakresie obowiązku podania numerów programów rewitalizacji, a następnie oddalając protest zamiast przekazać go do ponownej oceny. Fakt zaistnienia uznania obowiązku wpisywania numerów za zbędny świadczy, że doszło do naruszenia obowiązujących procedur i sprawa powinna zostać przekazana do I instancji. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd uznał (inaczej niż organ I instancji), iż brak wskazania numerów programów rewitalizacji we wniosku (co było przyczyną odmowy przyznania pomocy przez WUP), stanowi oczywistą omyłkę pisarską (uzasadnienie wyroku str. 10) i w tej sytuacji wnioskodawca może zostać wezwany do poprawienia wniosku, skutkiem poprawienia wniosku byłoby przyznanie 10 pkt za spełnienie tego kryterium. Wskazane w punktach 1-4 naruszenie prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni i uznaniu, że przepisy te nie zostały naruszone (zarzutu 1-3) oraz zarzut błędnego niezastosowania przepisu (zarzut 4) doprowadziły Sąd do błędnego przekonania iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i wydanie wyroku oddalającego skargę. Gdyby Sąd dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów oraz zastosował pominięty przepis, wydałby wyrok w którym uznałby skargę za zasadną i uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa. Skarżąca kasacyjnie Fundacja w oparciu o art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ewentualnie z ostrożności procesowej skarżąca kasacyjnie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oraz w każdym przypadku wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów znajdujących się w posiadaniu IOK, poprzez sporządzenie przez IOK wyciągu z Kart Ocen Komisji Oceny Projektów w części dotyczącej oceny rozpatrywanego kryterium dla wszystkich projektów, które otrzymały 10 pkt premiujących za kryterium oraz sporządzenie przez IOK wyciągu z wniosków o dofinansowanie biorących udział w konkursie, które otrzymały 10 pkt za przedmiotowe kryterium z części, która została wzięta pod uwagę przy ocenie kryterium. Tak sporządzony dowód bezsprzecznie potwierdzi naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. że ocena wniosków biorących udział w konkursie przez IOK odbyła się w oparciu o interpretację kryterium znajdującą się w FAQ, która jest odmienna (szersza) w stosunku do interpretacji kryterium przez IZ znajdującą się w rozstrzygnięciu protestu, oraz że żaden z wniosków, który otrzymał 10 pkt. za kryterium w konkursie nie spełnia przesłanek zawartych w interpretacji kryterium sformułowanym przez IZ. Dopuszczalność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania na tym etapie strona uzasadnia wystąpieniem istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zasadne jest odniesienie się do zarzutów dotyczących istoty sporu, a zatem zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej. Niezrozumienie kryterium wyboru przez podmiot biorący udział w konkursie wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej nie stanowi automatycznie naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i wynikających z tego przepisu zasad. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej konkretnej sprawie, w załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu ujęto kryterium określone jako "Realizacja projektów rewitalizacyjnych". Kryterium to zdefiniowano w następujący sposób: "W ramach kryterium ocenie podlega, czy projekt wynika z obowiązującego (na dzień składania wniosku o dofinansowanie) programu rewitalizacji znajdującego się w wykazie programów rewitalizacji prowadzonym przez Instytucję Zarządzającą RPO. Wynikanie projektu z programu rewitalizacji oznacza albo wskazanie go wprost w programie rewitalizacji albo określenie go w ogólnym (zbiorczym) opisie innych, uzupełniających rodzajów działań rewitalizacyjnych". Zawartych w ww. definicji wymogów skarżący ponad wszelką wątpliwość nie wypełnił. Nawiązując do uzasadnienia skargi kasacyjnej i zawartego tam stanowiska (str. 9) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że warunkiem skutecznego udziału w konkursie było uprzednie zamieszczenie projektu w wykazie programów rewitalizacji prowadzonym przez Instytucję Zarządzającą RPO. Skoro zaś wnioskodawca tego, kluczowego wymogu, nie wypełnił zasadnie IZ nie uwzględniła protestu. Mając na uwadze powyższe niezasadne okazały się zarzuty ujęte w punkcie II. 1 petitum skargi kasacyjnej oraz zarzuty ujęte w punktach II.3, II.4, II.5 oraz I.5 petitum skargi kasacyjnej. W dalszej kolejności należy wskazać, że nie jest zasadny również zarzut zawarty w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej IOK oraz IZ nie posługiwały się innymi przesłankami spełnienia kryterium przyznawania punktów związanych z ujęciem projektu w gminnych programach rewitalizacji. W sprawie tej IOK dokonała wadliwej oceny projektu, co zostało następnie wykazane i uzasadnione przez IZ na skutek wniesienia protestu i uruchomienia przez wnioskodawcę postępowania weryfikacyjnego. Według IZ stanowisko oceniających w tym zakresie okazało się być nie tylko zbyt restrykcyjne, ale wykraczało poza treść zaskarżonego kryterium zatwierdzonego przez Komitet Monitorujący. Brak wskazania numeru programu rewitalizacyjnego w Wykazie programów rewitalizacji prowadzonym przez IZ nie mogło stanowić samoistnej podstawy do nieprzyznania punktów w ramach kryterium, przy spełnieniu wszystkich innych warunków wskazanych w kryterium. Niezależnie jednak od wskazanej wadliwości w działaniu IOK dokonując weryfikacji oceny wniosku IZ stwierdziła, że wniosek nie spełniał kryterium określonego jako "Realizacja projektów rewitalizacyjnych". Jak już wskazano, zgodnie z tym kryterium obowiązkiem wnioskodawcy było wykazanie, że projekt wynika z obowiązującego (na dzień składania wniosku o dofinansowanie) programu rewitalizacji znajdującego się w wykazie programów rewitalizacji prowadzonym przez IZ RPO WM. Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie I.3. Zdecydowanie należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym zgłoszony w skardze wniosek dowodowy nie mógł być przez sąd uwzględniony, albowiem okoliczności, na które dowód miałby być przeprowadzony pozostawały poza przedmiotem postępowania. Ocenie sądu podlegało to, czy wniosek strony został rozpatrzony zgodnie z obowiązującymi w tej mierze regulacjami, nie zaś ocena prawidłowości oceny innych wniosków złożonych w przedmiotowym konkursie. Także niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie I.4. petitum skargi kasacyjnej. Tak sformułowany zarzut wymagał bowiem wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym wprowadzonym art. 141 § 4 p.p.s.a., a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać za trafny zarzut naruszenia tego przepisu. Odnosząc się zaś do nieścisłości wymienionych na stronie 16 skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaniechał realizacji obowiązku wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).