I GSK 248/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 600/20 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 9 czerwca 2020 r. nr 212/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. D. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Dnia 28 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, III SA/Łd 600/20, oddalił skargę E. D. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z dnia 9 czerwca 2020 roku, nr 212/2020, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną zaskarżając w całości wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi, opierając się na przesłance z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez: - niezastosowanie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. "Źródłem obowiązków nakładanych na obywateli zatem nie mogą być interpretacje czy wykładnie przepisów." - błędną wykładnię § 30 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U.2018 r. poz.1784) ( dalej: rozporządzenie ekologiczne) polegającą na przyjęciu, że w razie błędnego wypełnienia wniosku poprzez umieszczenie w nim działek na których nie jest prowadzona działalność ekologiczna i brak umieszczenia ich w planie działalności ekologicznej, nawet mimo złożenia oświadczenia wyjaśniającego, że plan działalności ekologicznej został wypełniony w sposób prawidłowy, kompletny i zgodny z rzeczywistym stanem faktycznym, wnioskodawca winien ponieść konsekwencje wynikające z § 30 ust. 7 rozporządzenia ekologicznego w postaci ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych, choć konsekwencja ta przewidziana jest w jednym przypadku – niekompletności lub niezgodności z wnioskiem planu działalności ekologicznej. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że ww. przepis "nie przewiduje sankcji w sytuacji konieczności zmiany treści wniosku, a co zatem idzie Wnioskodawca nie może ponosić negatywnych konsekwencji swojego działania, jeśli nie są one przewidziane przez przepisy prawa." Na podstawie art.181 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, jak i kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2023.poz, 1634, dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628). Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutami skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten Sąd zasadności decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 czerwca 2020 roku nr 212/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na jednej podstawie kasacyjnej unormowanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący kasacyjnie – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - powiązał ww. zarzut z treścią § 30 ust.6 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U.2018 r. poz.1784) ( dalej: rozporządzenie ekologiczne), wskazując, że: "Źródłem obowiązków nakładanych na obywateli zatem nie mogą być interpretacje czy wykładnie przepisów." Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez zarzut błędnej wykładni polega na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Podkreślić należy, że wykładnia prawa materialnego dotyczy wyłącznie sfery prawa, a nie sfery faktów, stanowiąc proces zmierzający do ustalenia treści norm prawnych. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu pierwszego zarzutu kasacyjnego wskazał, że źródłem prawa nie mogą być "interpretacje czy wykładnie przepisów". Jest to zarzut niezrozumiały i wadliwie – a więc sprzecznie z wyżej wymienionym wzorcem normatywnym - skonstruowany. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z uwagi na powyższe zarzut ten nie poddaje się kontroli judykacyjnej. Dokonując analizy drugiego zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy określił istotę sporu w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych z uwagi na stwierdzone przez organ: (a) nieuprawnione przyznanie płatności ekologicznej do działek o nr ew. 476 i 477 o łącznej powierzchni 2,27 ha, na których strona uprawiała mieszankę traw na nawóz zielony, niedotowaną w ramach wariantu - Uprawy rolnicze w okresie konwersji oraz (b) zaniechanie przedłożenia przez stronę oświadczenia informującego kierownika biura powiatowego o uzupełnieniu lub poprawieniu planu działalności rolniczej ekologicznej w zakresie działek ewidencyjnych nr 476 i 477. Zaniechanie to skutkowało uznaniem, jest wystąpiło niedochowanie obowiązków producenta rolnego, wynikających z § 30 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego. W pierwszym zakresie WSA dokonał prawidłowej wykładni § 30 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego wskazując, że płatność ekologiczna w ramach wariantu - Uprawy rolnicze w okresie konwersji mogła zostać przyznana do gruntów, na których występują uprawy wymienione w załączniku nr 4 do ww. rozporządzenia. Na działkach zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na 2018 r. (działki 476 i 477) uprawiano jednoroczną mieszankę traw na nawóz zielony. Uprawa ta nie jest jednak wymieniona w załączniku nr 4 rozporządzenia ekologicznego. Tym samym uznanie przez organ braku podstaw do otrzymania płatności w tym zakresie było prawidłowe. Także ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie była zasadna. Na podstawie § 30 ust. 6 pkt 2 powyższego rozporządzenia jeżeli zostanie stwierdzone, że plan działalności ekologicznej jest niekompletny lub jest niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i załącznikami do tego planu rolnik składa oświadczenie o uzupełnieniu lub poprawieniu planu do kierownika biura powiatowego Agencji – najpóźniej w terminie składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności ekologicznej. W kontrolowanej judykacyjnie sprawie terminem końcowym przewidzianym dla składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności ekologicznej był 25 czerwca 2019 r. Skarżący w tym terminie nie złożył oświadczenia. Jedynie po jego upływie oświadczył, w piśmie z dnia 25 listopada 2019 r., że we wniosku złożonym na rok 2018 omyłkowo zadeklarował do pakietu ekologicznego wyżej wymienione działki. Podkreślić należy, że celem regulacji § 30 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego jest zachowanie spójności pomiędzy informacjami zawartymi we wniosku o płatność, a zapisami zamieszczonymi w planie działalności ekologicznej. Jak wynika z analizy akt administracyjnych strona najpóźniej w momencie otrzymania decyzji wydanej w dniu 29 marca 2019 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, nr 0079-2019-001642, dowiedziała się o rozbieżności zapisów wniosku z planem działalności ekologicznej. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji, powołując się na § 30 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego, poinformował o możliwości i terminie złożenia stosownego oświadczenia. Jednakże strona we wskazanym terminie nie złożyła oświadczenia zapewniającego zgodność zapisów wniosku z treścią planu działalności ekologicznej. W związku z powyższym zasadne było wydanie przez organ administracji, na podstawie § 30 ust. 7 ww. rozporządzenia, decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania NSA stwierdza, że w obszarze objętym zarzutami skargi kasacyjnej wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy i oparty na prawidłowej wykładni przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku i zasądził od E. D. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 3600 złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.