I GSK 244/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 409/21 w sprawie ze skargi Ł. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 marca 2021 r. nr 76/OR14/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ł. B. na rzecz Dyrektora Warmińsko Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 27 października 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 409/21, po rozpoznaniu skargi Ł. B. (zwanego dalej skarżącym) na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako organ lub ARiMR) z dnia 22 maja 2021 r., nr 76/OR14?2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno – środowiskowo – klimatycznego (PROW 2014 – 2020) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniósł pełnomocnik strony skarżącej zarzucając w niej: a) art. 151 w zw. z art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 marca 2021 r., nr 76/OR14/2021 i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z dnia 29 października 2020 r. numer 0255-2020-008072 z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował fakt, że: - Organy obu instancji oparły swoje ustalenia wyłącznie na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach, w tym dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego, - Organy w uzasadnieniu obu decyzji powoływały się na ustalenia dokonane w szerszej perspektywie, niż tylko w ramach jednej sprawy oraz na materiał dowodowy zebrany w ramach rożnych postępowań, przy czym w części z nich Skarżący nie był stroną, ani nie brał w nich udział, a dodatkowo postępowania te dotyczyły innych lat niż rok 2016; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do sytuacji, w której zarówno Organy administracji, jak i Sąd I instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu Organów, powinien decyzje Organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w niniejszym postępowaniu żadnego dowodu, w tym dowodów zawnioskowanych przez Skarżącego tj. dowodów z zeznań świadków oraz z opinii biegłego sądowego z zakresu rolnictwa w wyniku czego błędnie stwierdzono stworzenie przez Skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, a w konsekwencji nieuzasadnionego stwierdzenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności; powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Organy i zaakceptowania tego stanu przez Sąd I instancji. Gdyby Organy przeprowadziły niezbędne dowody w przedmiotowym postępowaniu należałoby dojść do wniosku, że nieuzasadniony jest zarzut stworzenia przez Skarżącego sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, a w konsekwencji, że nieuzasadnione jest twierdzenie, że Skarżący nienależnie pobrał płatności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu Organów, powinien decyzje Organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił, c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 2 k.p,a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 marca 2021 r., nr 76/OR14/2021 i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z dnia 29 października 2020 r, numer 0255-2020-008072 z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że: - Sąd I instancji zaakceptował fakt, że Organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego; Organy w uzasadnieniu obu decyzji powoływały się na ustalenia dokonane w szerszej perspektywie, niż tylko w ramach jednej sprawy oraz na materiał dowodowy zebrany w ramach rożnych postępowań, w tym na postępowania, w których Skarżący nie był stroną, ani w których nie brał udziału, a dodatkowo postępowania te dotyczyły innych lat niż rok 2016, - Sąd I instancji zaakceptował fakt, że Organy obu instancji oparły swoje ustalenia wyłącznie na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach administracyjnych, w tym postępowaniach, w których Skarżący nie był stroną i nie brał w nich udziału, a dodatkowo postępowania te dotyczyły innych lat niż 2016 r., co w konsekwencji uniemożliwiło Skarżącemu branie udziału w postępowaniu, w szczególności zajęcie stanowiska co do twierdzeń Organów zgłoszonych w innych postępowaniach. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do sytuacji, w której zarówno Organy administracji, jak i Sąd I instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach w ogóle nie dotyczących osoby Skarżącego, pozostających na bardzo dużym poziomie ogólności, dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o rzekomym stworzeniu przez Skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, a w konsekwencji błędnego ustalenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności, a nadto na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego oraz dotyczących innego okresu niż rok 2016, którego to okresu dotyczy niniejsze postępowanie. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu Organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił; d) art 151 w zw. z art, 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w zw. z art. 8 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji legalności decyzji Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 marca 2021 r., nr 76/OR14/2021 i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z dnia 29 października 2020 r. numer 0255-2020-008072 i nieprawidłowym przyjęciu, że materiał dowodowy został rozpatrzony przez Organ w sposób prawidłowy, a ocena dowodów i wniosków z niej wynikających odpowiada zasadom logiki i doświadczenia życiowego co skutkowało zaakceptowaniem przez Sąd I instancji błędnych ustaleń fatycznych dokonanych przez Organy w postaci przyjęcia, że: - Skarżący nie prowadził działalności rolniczej i nie był odrębnym, samodzielnym, ani praworządnym producentem rolnym, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Skarżący posiadał swoje gospodarstwo i samodzielnie decydował oraz zarządzał produkcją rolną, zaś celem Skarżącego było prowadzenie produkcji i roślinnej, - zawarte umowy dzierżawy miały na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie wyższych płatności, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Skarżący utworzył odrębne gospodarstwo rolne, które samodzielnie prowadził i zarządzał nim, -podział gospodarstwa rolnego T. B. był pozbawiony racjonalnych podstaw i miał on wyłącznie charakter formalny, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że T. B. wydzierżawił nieruchomości rolne w zamian za co otrzymywał czynsz dzierżawny, a Skarżący prowadził utworzone przez siebie gospodarstwo rolne i podejmował w odniesieniu do niego wszelkie niezbędne działania, - Skarżący nie ponosił żadnego ryzyka finansowego, jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Skarżący we własnym zakresie decydował o sposobie rozliczeń z wykonawcami prac polowych, ponosząc tym samym ryzyko finansowe i produkcyjne związane z prowadzoną działalnością, - występowanie przez pełnomocnika, tj. T. B. prowadzącego działalność gospodarczą w postaci Biura Usług Doradczych, wspieranie oraz pośredniczenie przez niego w rozliczeniach Skarżącego stanowi okoliczność przemawiającą za stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że rolą pełnomocnika było zapewnienie profesjonalnej pomocy i bieżącego doradztwa w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez Skarżącego oraz w uzyskaniu wsparcia finansowego w postaci płatności, w sytuacji, gdy materiał dowodowy potwierdza, że wyłącznie Skarżący pozostawał osobą decyzyjną w zakresie prowadzonej przez niego produkcji rolnej, a T. B. świadczył podobne usługi doradcze na rzecz wielu rolników, co potwierdza brak koordynacji pomiędzy Skarżącym i T. B. mającej na celu uzyskanie płatności sprzecznych z celami wsparcia, -T. B. miał zarządzać gospodarstwem rolnym Skarżącego i ponosić wszystkie koszty związane z prowadzeniem działalności rolniczej na gruntach zgłoszonych przez Skarżącego, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cały koszt produkcji ponosiła Skarżący, który samodzielnie zarządzał swoim gospodarstwem rolnym, - prowadzenie gospodarstwa rolnego wiąże się każdorazowo z rozbudową infrastruktury gospodarczej, utworzeniem siedliska, zaplecza technicznego i posiadaniem zasobów niezbędnych do jego prowadzenia, podczas gdy doświadczenie życiowe wskazuje, że powszechne jest zawieranie z innymi podmiotami umów na realizację usług niezbędnych do produkcji rolnej bez ponoszenia znacznych nakładów finansowych na zakup kosztownego sprzętu rolniczego, co jest racjonalne zwłaszcza, w przypadku podmiotów prowadzących wyłącznie produkcję roślinną, - Skarżący miał nie czerpać korzyści z działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Skarżący po opłaceniu plonami pracy maszyn z operatorami i innych kosztów dzierżawy i należności publicznoprawnych, zachowywał znaczną nadwyżkę, - Skarżący miał jedynie pozostawać jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne będące w faktycznym posiadaniu T. B., a jego celem nie była produkcja rolna, tylko chęć otrzymania dopłat, podczas gdy zgromadzony w sprawie .materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie jakichkolwiek więzi geograficznych, ekonomicznych, funkcjonalnych, prawnych ani personalnych które uzasadniałyby zarzut stworzenia przez Skarżącego w porozumieniu z T. B. sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na skutek nienależytego ustalenia i przyjęcia zakresu całokształtu materiału dowodowego (za materiał dowodowy nieprawidłowo uznano twierdzenia i dowody z innych postępowań, a także dowody formalnie nie dopuszczone w sprawie), doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Organy i zaakceptowania tego stanu przez Sąd I instancji. Gdyby Organy nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów, a dowody zostały ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego należałoby dojść do wniosku, że nieuzasadniony jest zarzut stworzenia przez Skarżącego sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w ramach płatności rolnośrodowiskowo - klimatycznej, a w konsekwencji nieuzasadnione jest twierdzenie, że Skarżący nienależnie pobrał płatności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił, 2) z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności, w sytuacji, gdy Skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, w tym wypełnił wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniał podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, realizując tym samym w pełni cele przedmiotowego wsparcia; właściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie; b) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r, w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby Skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności, w sytuacji gdy Skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, w tym wypełnił wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniał podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, realizując tym samym w pełni cele przedmiotowego wsparcia; właściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie; c) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r, w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby Skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności, w sytuacji gdy Skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, w tym wypełnił wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniał podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, realizując tym samym w pełni cele przedmiotowego wsparcia właściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Ze względu na powyżej przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 27 października 2021 r., I SA/Ol 409/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. W tej sprawie podstawą prawną ostatecznej decyzji zwrotowej są przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1), ust. 1c, ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych (...). Według art. 29 ust. 7 tej ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...). Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa, stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, niektóre przepisy kpa, przepisy p.p.s.a. oraz przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Według art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w brzmieniu obowiązującym do 29 marca 2022 r.), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Natomiast, według art. 10a ust. 6 pkt 2) tej ustawy, przepisów ust. 1 nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów: dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Natomiast, według art. 29 ust. 3 tej ustawy, o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich. Uregulowane w jej art. 3 postępowanie w sprawie przyznania płatności może zatem mieć również zastosowanie do zwrotu płatności bezpośrednich. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przedmiotem tej sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej przyznanych w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję zwrotową wydał ten sam organ, który był właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do prawidłowej wykładni, a w konsekwencji do właściwego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie pojęcia kwota nienależnie pobranych środków publicznych. W tym wypadku chodzi o środki publiczne pobrane z mocy ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z 29 czerwca 2017 r. przyznającej Ł. B. płatności bezpośrednie na 2016 rok. Na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nienależnie pobranymi środkami publicznymi są środki pobrane w wyniku naruszenia prawa. Naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, przepisów postępowania oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym, chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą. Nienależnie pobranymi środkami publicznymi są środki publiczne udzielone bez podstawy prawnej. Decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Podstawą prawną decyzji mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Termin "brak podstawy prawnej" obejmuje również sytuację oparcia się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie. Nienależnie pobranymi środkami publicznymi są również środki pobrane w wyniku rażącego naruszenia prawa. Przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. W tej sprawie, taką decyzją jest ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie przyznająca Ł. B. płatności bezpośrednie na 2016 rok korzystająca z domniemania legalności do chwili wydania ostatecznej decyzji przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 29 października 2020 r. Ta ostateczna decyzja na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest ustaleniem, że środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej pobrane na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie zostały pobrane nienależnie w wyniku naruszenia prawa i podlegały zwrotowi już od chwili ich wypłacenia. Do ustalonych decyzją ostateczną kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które są niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa z uwzględnieniem regulacji unijnej z art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz wyroku TSUE z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22: "Art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości." Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast, według art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2023 r., II OSK 126/20 (LEX nr 3503676) wyraził następującą ocenę prawną: "Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku." Takie rozumienie prawomocności orzeczenia nie godzi w samodzielność jurysdykcyjną sądu, ponieważ wynika z potrzeby ochrony pewności obrotu i wykreowanej przez wcześniejsze, prawomocne orzeczenie sądowe sytuację podmiotu w relacjach z organami administracji publicznej. Trudno byłoby akceptować sytuację, kiedy przy tożsamym przedmiotowo stanie faktycznym sprawy, jego ocena miałyby prowadzić do wyrażenia odmiennej oceny prawnej, sprzecznej z wyrażoną wcześniej w sprawie innego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., I SA/Ol 65/19 (LEX nr 2665602) oddalił skargę na decyzję ostateczną Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 5 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyraził następującą ocenę prawną: "Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy Sąd aprobuje ocenę organów, iż w przedmiotowej sprawie w istocie to T. B., z udziałem swojej rodziny sztucznie tworzył rzekome gospodarstwa rolne z zamiarem uzyskania nieuprawnionych korzyści. Zdaniem Sądu organy ARiMR prawidło ustaliły, że faktycznie to T. B. jest samodzielnym producentem rolnym. Świadczy o tym m.in. to, iż osoba ta bezpośrednio uczestniczy w zarządzaniu reprezentowanych gospodarstw rolnych. Przychody z prowadzonej działalności rolniczej oraz pozyskiwane dotacje z tym związane są bezpośrednio kierowane na jego rachunek. Jest właścicielem i posiadaczem wszystkich deklarowanych przez osoby reprezentowane gruntów rolnych. Jest osobą bliską, która ma bezpośredni wpływ na osoby reprezentowane. W złożonych zeznaniach nie wskazał rzeczywistego motywu, dla którego wydzierżawił gospodarstwo, lecz podał przyczynę, którą organ słusznie ocenił jako nierzeczywistą. Z kolei strona skarżąca jak i pozostali producenci rolni ubiegający się o płatność, słusznie zostali uznani przez organ jako osoby, które nie wykazały, aby prowadziły samodzielne, niezależne od T. B. gospodarstwa rolne." Podobne stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawach o sygnaturach I SA/Ol 62/19 do I SA/Ol 67/19, I SA/Ol 613/21 do I SA/Ol 618/21. Sprawy te dotyczyły strony skarżącej. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2024 r., I GSK 951/21 (LEX nr 3823987) oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 kwietnia 2021 r., I SA/Ol 12/21 oddalającego skargę na decyzję ostateczną Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 30 października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018: "Trafnie wskazał Sąd I instancji, że stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Właściciel zmniejszył swoje gospodarstwo rolne, aby obejść niekorzystne przepisy. Z tych też względów przekazał fikcyjnie część swojego gospodarstwa rolnego, w tym przypadku skarżącemu. W ten sposób obejście obowiązujących przepisów umożliwiło otrzymanie przez niego dodatkowych płatności. Faktycznie wydzielone gospodarstwa, w tym przedmiotowe gospodarstwo skarżącego, nie stanowią jednostki samodzielnej, a są częścią składową gospodarstwa właściciela i były przez niego zarządzane. Natomiast efektem wytworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty. Skoro doszło do utworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania." Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może być skuteczny, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania sądowoadministracyjnego z naruszonym przez organy administracji publicznej przepisem postępowania, który miał zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku kasator winien wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uchybienia tego nie dostrzegł Sąd I instancji. Tymczasem, kasator powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z innym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., a także z przepisami postępowania, które w sprawie nie miały zastosowania oraz prawidłowo z 8 § 1 kpa (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania). Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Kasator nie wskazał i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie art. 8 § 1 kpa przez organy administracji publicznej, którą zasadę naruszyły spośród trzech tam wskazanych, tym samym kasator nie wykazał wpływu nie sprecyzowanego naruszenia przepisu postępowania na wynik sprawy. W pkt 1) b) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, które w sprawie nie miały zastosowania oraz naruszenie art. 80 kpa. Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Nie jest trafny zarzut podniesiony w pkt 1) c) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 79 § 1 kpa, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Kasator nie wskazał, jakie konkretnie dowody przeprowadzały w tym trybie organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego dotyczącego 2016 roku, nie wskazał braku konkretnych zawiadomień o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu. Wadliwie sformułowany zarzut i brak jego uzasadnienia nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Podniesiony w pkt 1) d) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 kpa nie poddaje się kontroli kasacyjnej z powodu braku precyzji, czy chodzi o § 1, § 2 czy też oba paragrafy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych dotyczących utworzenia sztucznych warunków. Kastor nie wskazał, jak również nie uzasadnił, jakich to jeszcze innych uchybień, których dopuścił się organ administracji publicznej, nie podniesionych w skardze - nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Podniesiony w pkt 2) a) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ ustęp 1 artykułu 29 wskazanej ustawy zawiera punkt 1) oraz punkt 2). W tej sprawie podstawą prawną ostatecznej decyzji zwrotowej jest art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: "Środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa (...)." W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator nie podważył ustalenia, że środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej pobrane na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z 21 czerwca 2017 r. zostały pobrane nienależnie w wyniku naruszenia prawa i podlegały zwrotowi już od chwili ich wypłacenia. Obowiązujące od 26 grudnia 1995 r. (w Polsce od 1 maja 2004 r.) rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w Artykule 4 ust. 3 stanowi: "Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści." Zgodnie z Artykułem 1 ust. 1: W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Obowiązujące od 1 stycznia 2014 r. do 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w Artykule 60 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa stanowi: "Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich. Obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w Artykule 62 Klauzula dotycząca obchodzenia prawa stanowi: "Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa Unii, państwa członkowskie podejmują skuteczne i proporcjonalne kroki w celu unikania obchodzenia przepisów prawa Unii i zapewniają, w szczególności, aby osobom fizycznym ani prawnym nie przyznawano żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (WPR), zarządzania nią i monitorowania jej, w szczególności dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach WPR; b) systemów zarządzania i kontroli, które mają być wprowadzone przez państwa członkowskie; c) procedur rozliczania i oceny zgodności. Są to przepisy unijnego prawa materialnego nakazujące Państwom Członkowskim nie przyznawanie pomocy w razie stwierdzenia tzw. sztucznych warunków. W tych ramach, Państwo Członkowskie ma obowiązek w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania oceniać, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności czyni to zgodnie z sektorowym prawodawstwem rolnym. Jeśli po przyznaniu płatności okaże się, że uzyskano ją z obejściem przepisów sektorowego prawodawstwa rolnego przez stworzenie sztucznych warunków, Państwo Członkowskie ma obowiązek odzyskiwania udzielonych płatności w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania, z uwzględnieniem prawa unijnego. Przepisy te zawierają klauzulę generalną nakazującą organom administracji Państw Członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Klauzula generalna musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa i skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.