I GSK 242/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 408/21 w sprawie ze skargi Ł. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 marca 2021 r. nr 74/OR14/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. B. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 27 października 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 408/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Ł. B. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 22 marca 2021 r., nr 74/OR14/2021, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 marca 2021 r., nr 74/OR14/2021, i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z dnia 29 października 2020 r., nr 0255-2020-004600, z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował fakt, że: - organy obu instancji oparły swoje ustalenia wyłącznie na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach, w tym dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego, - organy w uzasadnieniu obu decyzji powoływały się na ustalenia dokonane w szerszej perspektywie, niż tylko w ramach jednej sprawy oraz na materiał dowodowy zebrany w ramach różnych postępowań, przy czym w części z nich skarżący nie był stroną, ani nie brał w nich udziału, a dodatkowo postępowania te dotyczyły innych lat niż rok 2016; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do sytuacji, w której zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu Organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w niniejszym postępowaniu żadnego dowodu, w tym dowodów zawnioskowanych przez skarżącego tj. dowodów z zeznań świadków oraz z opinii biegłego sądowego z zakresu rolnictwa w wyniku czego błędnie stwierdzono stworzenie przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy w ramach płatności ONW, a w konsekwencji nieuzasadnionego stwierdzenia, że skarżący nienależnie pobrał płatności; powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organy i zaakceptowania tego stanu przez Sąd I instancji. Gdyby organy przeprowadziły niezbędne dowody w przedmiotowym postępowaniu należałoby dojść do wniosku, że nieuzasadniony jest zarzut stworzenia przez Skarżącego sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w ramach płatności ONW, a w konsekwencji, że nieuzasadnione jest twierdzenie, że skarżący nienależnie pobrał płatności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił, c) art. 151 w zw. 2 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 2 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 marca 2021 r., nr 74/OR14/2021 i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z dnia 29 października 2020 r., nr 0255-2020-004600, z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że: - Sąd I instancji zaakceptował fakt, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego; organy w uzasadnieniu obu decyzji powoływały się na ustalenia dokonane w szerszej perspektywie, niż tylko w ramach jednej sprawy oraz na materiał dowodowy zebrany w ramach różnych postępowań, w tym na postępowania, w których Skarżący nie był stroną, ani w których nie brał udziału, a dodatkowo postępowania te dotyczyły innych lat niż rok 2016, - Sąd I instancji zaakceptował fakt, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia wyłącznie na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach administracyjnych, w tym postępowaniach, w których skarżący nie był stroną i nie brał w nich udziału, a dodatkowo postępowania te dotyczyły innych lat niż 2016 r., co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu branie udziału w postępowaniu, w szczególności zajęcie stanowiska co do twierdzeń organów zgłoszonych w innych postępowaniach. Powyższe naruszenia ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do sytuacji, w której zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach w ogóle nie dotyczących osoby Skarżącego, pozostających na bardzo dużym poziomie ogólności, dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o rzekomym stworzeniu przez Skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy w ramach płatności ONW, a w konsekwencji błędnego ustalenia, że skarżący nienależnie pobrał płatności, a nadto na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego oraz dotyczących innego okresu niż rok 2016, którego to okresu dotyczy niniejsze postępowanie. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje Organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę. Jak to uczynił; d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w zw. z art. 8 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji legalności decyzji Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 marca 2021 r., nr 74/OR14/2021 i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z dnia 29 października 2020 r., nr 0255-2020-004600, i nieprawidłowym przyjęciu, że materiał dowodowy został rozpatrzony przez organ w sposób prawidłowy, a ocena dowodów i wniosków z niej wynikających odpowiada zasadom logiki i doświadczenia życiowego co skutkowało zaakceptowaniem przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w postaci przyjęcia, że: - skarżący nie prowadził działalności rolniczej i nie był odrębnym, samodzielnym, ani praworządnym producentem rolnym, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący posiadał swoje gospodarstwo i samodzielnie decydował oraz zarządzał produkcją rolną, zaś celem skarżącego było prowadzenie produkcji roślinnej, - zawarte umowy dzierżawy miały na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie wyższych płatności, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Skarżący utworzył odrębne gospodarstwo rolne, które samodzielnie prowadził i zarządzał nim, - podział gospodarstwa rolnego T. B. był pozbawiony racjonalnych podstaw i miał on wyłącznie charakter formalny, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że T. B. wydzierżawił nieruchomości rolne w zamian za co otrzymywał czynsz dzierżawny, a skarżący prowadził utworzone przez siebie gospodarstwo rolne i podejmował w odniesieniu do niego wszelkie niezbędne działania, - skarżący nie ponosił żadnego ryzyka finansowego, jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Skarżący we własnym zakresie decydował o sposobie rozliczeń z wykonawcami prac polowych, ponosząc tym samym ryzyko finansowe i produkcyjne związane z prowadzoną działalnością, - występowanie przez pełnomocnika, tj. T. B. prowadzącego działalność gospodarczą w postaci Biura Usług Doradczych, wspieranie oraz pośredniczenie przez niego w rozliczeniach Skarżącego stanowi okoliczność przemawiającą za stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że rolą pełnomocnika było zapewnienie profesjonalnej pomocy i bieżącego doradztwa wprowadzeniu gospodarstwa rolnego przez Skarżącego oraz w uzyskaniu wsparcia finansowego w postaci płatności, w sytuacji, gdy materiał dowodowy potwierdza, że wyłącznie Skarżący pozostawał osobą decyzyjną w zakresie prowadzonej przez niego produkcji rolnej, a T. B. świadczył podobne usługi doradcze na rzecz wielu rolników, co potwierdza brak koordynacji pomiędzy skarżącym i T. B. mającej na celu uzyskanie płatności sprzecznych z celami wsparcia, - T. B. miał zarządzać gospodarstwem rolnym skarżącego i ponosić wszystkie koszty związane z prowadzeniem działalności rolniczej na gruntach zgłoszonych przez skarżącego, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cały koszt produkcji ponosiła skarżący, który samodzielnie zarządzał swoim gospodarstwem rolnym, - prowadzenie gospodarstwa rolnego wiąże się każdorazowo z rozbudową infrastruktury gospodarczej, utworzeniem siedliska, zaplecza technicznego i posiadaniem zasobów niezbędnych do jego prowadzenia, podczas gdy doświadczenie życiowe wskazuje, że powszechne jest zawieranie z innymi podmiotami umów na realizację usług niezbędnych do produkcji rolnej bez ponoszenia znacznych nakładów finansowych na zakup kosztownego sprzętu rolniczego, co jest racjonalne zwłaszcza, w przypadku podmiotów prowadzących wyłącznie produkcję roślinną, - skarżący miał nie czerpać korzyści z działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Skarżący po opłaceniu plonami pracy maszyn z operatorami i innych kosztów dzierżawy i należności publicznoprawnych, zachowywał znaczną nadwyżkę, - skarżący miał jedynie pozostawać jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne będące w faktycznym posiadaniu T. B., a jego celem nie była produkcja rolna, tylko chęć otrzymania dopłat, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie jakichkolwiek więzi geograficznych, ekonomicznych, funkcjonalnych, prawnych ani personalnych które uzasadniałyby zarzut stworzenia przez skarżącego w porozumieniu z T. B. sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na skutek nienależytego ustalenia i przyjęcia zakresu całokształtu materiału dowodowego (za materiał dowodowy nieprawidłowo uznano twierdzenia i dowody z innych postępowań, a także dowody formalnie nie dopuszczone w sprawie), doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organy i zaakceptowania tego stanu przez Sąd I instancji. Gdyby organy nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów, a dowody zostały ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego należałoby dojść do wniosku, że nieuzasadniony jest zarzut stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w ramach płatności ONW, a w konsekwencji nieuzasadnione jest twierdzenie, że Skarżący nienależnie pobrał płatności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił, 2) z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności, w sytuacji, gdy skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, w tym wypełnił wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniał podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, realizując tym samym w pełni cele przedmiotowego wsparcia; właściwe zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie; b) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że skarżący nienależnie pobrał płatności, w sytuacji gdy skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, w tym wypełnił wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniał podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, realizując tym samym w pełni cele przedmiotowego wsparcia; właściwe zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie; c) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że skarżący nienależnie pobrał płatności, w sytuacji gdy skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, w tym wypełnił wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniał podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, realizując tym samym w pełni cele przedmiotowego wsparcia właściwe zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie, reprezentowany przez radcę prawnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o skierowanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzenie niejawne, oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztu zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Za podstawę wyroku z 27 października 2021 r., I SA/Ol 408/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie decyzją z 29 października 2020 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za 2016 r., w wysokości [...] zł. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie w uzasadnieniu decyzji z 22 marca 2021 r. wskazał na brzmienie przepisów art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.; dalej: ustawa o Agencji), art. 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L. 1995 r. Nr 312, s. 1) oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549 ze zm.). Powołał ponadto definicje rolnika i działalności rolniczej unormowane w art. 4 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L z 20 grudnia 2013 r. s. 608 ze zm.). W oparciu o te ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania o przyznanie płatności ONW na 2016 r. do powierzchni [...] ha w zakresie strefy [...] i [...] ha w zakresie strefy [...] strona była reprezentowana przez pełnomocnika T. B. Przyznane środki finansowe zostały przekazane 29 czerwca 2017 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów, czyli rachunek pełnomocnika. Dalej organ wskazał, że grunty rolne stanowiące własność T. B. zostały podzielone na inne podmioty (w tym: stronę, H. B., A. B., M. K.). Podział miał na celu pozyskanie nienależnych płatności zawyżonych na skutek obejścia maksymalnego dotowanego limitu powierzchni, jaki degresywności stawek płatności ONW, ominięcia degresywności stawek, jak i zakazu łączenia zobowiązań rolnośrodowiskowych PROW 2017-2013 ze zobowiązaniami rolno-środowiskowo-klimatycznymi i ekologicznymi PROW 2014-2020, a także uniknięcie limitów powierzchniowych mających zastosowanie w płatnościach bezpośrednich (płatność dodatkowa, płatność wysokobiałkowa), czy ograniczeń wiekowych w celu pozyskania płatności dla młodego rolnika. Zdaniem organu II instancji, strona nie była producentem rolnym i nie prowadziła działalności rolniczej. Kwestia stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności miała swój początek w chwili zarejestrowania strony w 2016 r. i została ujawniona w toku postępowania w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2016 r., w którym przeanalizowano powiązania rodzinne, gospodarcze i finansowe między podmiotami reprezentowanymi przez T. B. Kontrolę decyzji odmawiających przyznania płatności za 2017 r. przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który prawomocnymi wyrokami z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 65/19 – I SA/Ol 67/19, potwierdził legalność rozstrzygnięć organów ARiMR. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, wynika, że skarżący kwestionuje prawidłowość przeprowadzenia postępowania przez organ I jak i II instancji – których nie dostrzegł Sąd I instancji – poprzez zaniechanie obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a ponadto oparcie się w całości na materiale dowodowym zgromadzonym przez inne organy i instytucje nie udowadniając w sposób jednoznaczny łącznego spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te nie są zasadne. Na wstępie należy wskazać, że w przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia przepisu, w którym jest mowa o "ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny, a przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem występuje zatem nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Należy podkreślić, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Jak wspomniano, postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne organy ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., I GSK 1493/18). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przedmiotem tej sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej przyznanych w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję zwrotową wydał ten sam organ, który był właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych – Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do prawidłowej wykładni, a w konsekwencji do właściwego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji w zakresie pojęcia kwota nienależnie pobranych środków publicznych. W tym wypadku chodzi o środki publiczne pobrane z mocy ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z 21 czerwca 2017 r. przyznającej skarżącemu płatności ONW na 2016 rok w wysokości [...] zł. Na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji, nienależnie pobranymi środkami publicznymi są środki pobrane w wyniku naruszenia prawa. Naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, przepisów postępowania oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym, chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą. Nienależnie pobranymi środkami publicznymi są środki publiczne udzielone bez podstawy prawnej. Decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Podstawą prawną decyzji mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Termin "brak podstawy prawnej" obejmuje również sytuację oparcia się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie. Nienależnie pobranymi środkami publicznymi są również środki pobrane w wyniku rażącego naruszenia prawa. Przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. W tej sprawie, taką decyzją jest ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z 21 czerwca 2017 r. przyznająca skarżącemu płatności ONW na 2016 rok. Ta ostateczna decyzja na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji jest ustaleniem, że środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej pobrane na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z 21 czerwca 2017 r. zostały pobrane nienależnie w wyniku naruszenia prawa i podlegały zwrotowi już od chwili ich wypłacenia. Do ustalonych decyzją ostateczną kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które są niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa z uwzględnieniem regulacji unijnej z art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz wyroku TSUE z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22: "Art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości". Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast, według art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2023 r., II OSK 126/20, wyraził następującą ocenę prawną: "Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku." Takie rozumienie prawomocności orzeczenia nie godzi w samodzielność jurysdykcyjną sądu, ponieważ wynika z potrzeby ochrony pewności obrotu i wykreowanej przez wcześniejsze, prawomocne orzeczenie sądowe sytuację podmiotu w relacjach z organami administracji publicznej. Trudno byłoby akceptować sytuację, kiedy przy tożsamym przedmiotowo stanie faktycznym sprawy, jego ocena miałyby prowadzić do wyrażenia odmiennej oceny prawnej, sprzecznej z wyrażoną wcześniej w sprawie innego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnymi wyrokami z 10 kwietnia 2019 r., I SA/Ol 65/19 – I SA/Ol 67/19, potwierdził legalność rozstrzygnięć organów ARMiR odmawiających przyznania płatności za 2017 r. potwierdził także kwestię stworzenia sztucznych warunków, która miała miejsce w 2016 r. Zaaprobowano w nich ocenę organów, że w istocie to T. B., z udziałem swojej rodziny (w tym strony skarżącej), sztucznie tworzył rzekome gospodarstwa rolne z zamiarem uzyskania nieuprawnionych korzyści. Zdaniem Sądu organy ARiMR prawidło ustaliły, że faktycznie to T. B. jest samodzielnym producentem rolnym. Świadczy o tym m.in. to, iż osoba ta bezpośrednio uczestniczy w zarządzaniu reprezentowanych gospodarstw rolnych. Przychody z prowadzonej działalności rolniczej oraz pozyskiwane dotacje z tym związane są bezpośrednio kierowane na jego rachunek. Jest właścicielem i posiadaczem wszystkich deklarowanych przez osoby reprezentowane gruntów rolnych. Jest osobą bliską, która ma bezpośredni wpływ na osoby reprezentowane. W złożonych zeznaniach nie wskazał rzeczywistego motywu, dla którego wydzierżawił gospodarstwo, lecz podał przyczynę, którą organ słusznie ocenił jako nierzeczywistą. Z kolei strona skarżąca jak i pozostali producenci rolni ubiegający się o płatność, słusznie zostali uznani przez organ jako osoby, które nie wykazały, aby prowadziły samodzielne, niezależne od T. B. gospodarstwa rolne. Innymi słowy, stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Właściciel zmniejszył swoje gospodarstwo rolne, poprzez fikcyjne przekazywanie części swojego gospodarstwa rolnego aby obejść niekorzystne przepisy. W ten sposób obejście obowiązujących przepisów umożliwiło otrzymanie przez niego dodatkowych płatności. Faktycznie wydzielone gospodarstwa, w tym przedmiotowe gospodarstwo skarżącego, nie stanowią jednostki samodzielnej, a są częścią składową gospodarstwa właściciela i były przez niego zarządzane. Natomiast efektem wytworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty. Skoro doszło do utworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania". Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może być skuteczny, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania sądowoadministracyjnego z naruszonym przez organy administracji publicznej przepisem postępowania, który miał zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku wnoszący skargę kasacyjną winien wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uchybienia tego nie dostrzegł Sąd I instancji. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez organy administracji publicznej, którą zasadę naruszyły spośród trzech tam wskazanych, tym samym kasator nie wykazał wpływu nie sprecyzowanego naruszenia przepisu postępowania na wynik sprawy. W pkt 1b) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które w sprawie nie miały zastosowania oraz naruszenie art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Nie jest trafny zarzut podniesiony w pkt 1 c) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Kasator nie wskazał, jakie konkretnie dowody przeprowadzały w tym trybie organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego dotyczącego 2016 roku, nie wskazał braku konkretnych zawiadomień o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu. Wadliwie sformułowany zarzut i brak jego uzasadnienia nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Podniesiony w pkt 1d) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie poddaje się kontroli kasacyjnej z powodu braku precyzji, czy chodzi o § 1, § 2 czy też oba paragrafy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych dotyczących utworzenia sztucznych warunków. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał, jak również nie uzasadnił, jakich to jeszcze innych uchybień, których dopuścił się organ administracji publicznej, nie podniesionych w skardze – nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Podsumowując, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do, jak podaje strona skarżąca "z ostrożności procesowej", zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że podniesiony w pkt 2 a) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ ustęp 1 artykułu 29 wskazanej ustawy zawiera punkt 1) oraz punkt 2). W tej sprawie podstawą prawną ostatecznej decyzji zwrotowej jest art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji: "Środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa (...)." Tymczasem, jak już powiedziano wcześniej, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator nie podważył ustalenia, że środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej pobrane na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z 21 czerwca 2017 r. zostały pobrane nienależnie w wyniku naruszenia prawa i podlegały zwrotowi już od chwili ich wypłacenia. Obowiązujące od 26 grudnia 1995 r. (w Polsce od 1 maja 2004 r.) rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w Artykule 4 ust. 3 stanowi: "Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści". Zgodnie z Artykułem 1 ust. 1: W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Z kolei obowiązujące od 1 stycznia 2014 r. do 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w Artykule 60 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa stanowi: "Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich. Obowiązujące natomiast od 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w Artykule 62 Klauzula dotycząca obchodzenia prawa stanowi: "Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa Unii, państwa członkowskie podejmują skuteczne i proporcjonalne kroki w celu unikania obchodzenia przepisów prawa Unii i zapewniają, w szczególności, aby osobom fizycznym ani prawnym nie przyznawano żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (WPR), zarządzania nią i monitorowania jej, w szczególności dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach WPR; b) systemów zarządzania i kontroli, które mają być wprowadzone przez państwa członkowskie; c) procedur rozliczania i oceny zgodności. Są to przepisy unijnego prawa materialnego nakazujące Państwom Członkowskim nie przyznawanie pomocy w razie stwierdzenia tzw. sztucznych warunków i wycofania już udzielonej. W tych ramach, Państwo Członkowskie ma obowiązek w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania oceniać, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności czyni to zgodnie z sektorowym prawodawstwem rolnym. Przepisy te zawierają klauzulę generalną nakazującą organom administracji Państw Członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Klauzula generalna musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa i skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta. Podsumowując, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).