I GSK 240/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del.WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 420/23 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2023 r. nr 9016.65110.6.2023 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 420/23 oddalił skargę A. B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie (dalej: organ) z dnia 2 czerwca 2023 r., nr 9016.65110.6.2023 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności ekologicznej na rok 2019. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 182 ze zm. - dalej: ustawa), w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy, przejawiającą się w uznaniu przez Sąd I instancji, iż nie doszło do błędu organu przy określaniu powierzchni użytków rolnych uprawnionych do płatności w roku 2019, gdy w rzeczywistości organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa posiadały zespół instrumentów i uprawnień pozwalających na prawidłowe określenie powierzchni uprawnionej do płatności w szczególności dokumentacji fotograficznej z lat poprzedzających rok 2019; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, (dalej: rozporządzenie 1306/2013) polegające na jego nie zastosowaniu w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania, a tym samym uznaniu, iż organ nie był zobowiązany był do odstąpienia od nałożenia kary z powodu przyczynienia się organu do powstania błędu; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: rozporządzenie nr 809/2014), polegające na jego nie zastosowaniu przez Sąd I instancji, w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki obligujące organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do uznania roszczenia za przedawnione. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych wymogów. Wskazania w tym względzie wymaga, że ostatni ze sformułowanych zarzutów dotyczący kwestii przedawnienia nie został uzasadniony, stąd też nie poddawał się ocenie merytorycznej. Pozostałe zarzuty mają względem siebie komplementarny charakter (na co wskazuje także wspólne ich uzasadnienie w skardze kasacyjnej), co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do dokonania ich łącznej oceny. Są one nieusprawiedliwione. W pierwszym zarzucie procesowym autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 4 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 omawianego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności ekologicznej zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że organ ustalił - w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego - prawidłową kwotę płatności przysługujących skarżącemu kasacyjnie, która to kwota była niższa niż w pierwotnie wydanej decyzji. Kontrolowane natomiast przez WSA postępowanie dotyczy ustalenia kwoty płatności pobranych nienależnie w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą płatności przyznanych w pierwotnym postępowaniu i wypłaconych a kwotą płatności ustalonych w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania. Istotą zaś sporu jest prawidłowość oceny - dokonanej w ramach wyznaczeń zawartych w prawomocnym wyroku WSA zapadłym w tej sprawie (wyrok z 26 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 106/22) - możliwości wykrycia błędu przez beneficjenta (w zwykłych okolicznościach) w odniesieniu do powierzchni zadeklarowanych do płatności działek. Sąd przesądził bowiem, że "kluczową (...) jest ocena czy jak to wskazano w art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 błąd mógł być wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach." Za zasadne uznano zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowej oceny przez organ możliwości wykrycia błędu przez beneficjenta. W tak zakreślonych prawomocnie granicach rozpoznania podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia samego istnienia po stronie organu błędu odnośnie do powierzchni zadeklarowanej do płatności nie powinna być oceniana. Tym bardziej, że - co również nie jest kwestionowane - kontrola administracyjna dokonana przed wydaniem pierwotnej decyzji w sprawie została dokonana w oparciu o wyliczenia powierzchni oparte o nieaktualną wówczas ortofotomapę pochodzącą z 2017 r. Dopiero we wznowionym postępowaniu możliwe okazało się skorzystanie organu z uaktualnionych danych. Z powyższych względów wywody skargi kasacyjnej w przedmiocie istnienia błędu po stronie organu nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podlega natomiast ocenie prawidłowość ustaleń w przedmiocie możliwości wykrycia błędu przez rolnika w zwykłych okolicznościach. W tym zakresie skarżący kasacyjnie podnosi analogiczne - do zawartych w uprzednio rozpoznanej przez WSA skardze - kwestie odnoszące się do nieregularnego kształtu działek, czy niemożności dokładnego pomiaru działek. Brak jest przy tym kwestionowania ustaleń Sądu I instancji, że brak jest podstaw do uznania, iż błąd w deklarowanych do płatności powierzchniach działek nie mógł być wykryty przez stronę przede wszystkim poprzez zweryfikowanie stanu i wielkości (powierzchni) faktycznie użytkowanej rolniczo. Stąd też zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego okazał się nieskuteczny, a w konsekwencji także niezastosowania art. 64 ust. 2 lit c) rozporządzenia 1306/2013 stosownie do którego nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.