I GSK 233/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 533/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w I. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 30 maja 2022 r. nr 3/RPO/2022 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w I. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 533/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Y. Sp. z o.o. w I. (dalej powoływana także jako skarżąca spółka) na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej powoływany także jako organ) z dnia 30 maja 2022 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie sądu pierwszej instancji wniósł pełnomocnik skarżącej spółki, zaskarżając je w całości. 1. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi z pominięciem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i nie uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek naruszeń przez organ przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygniecie; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie braku prawidłowego uzasadnienia wyroku polegające na nierozważeniu całokształtu okoliczności sprawy, niewyczerpującej ocenie dowodów, w szczególności braku wyciągnięcia wniosków z dokumentów - oferty z dnia 2 stycznia 2019 r. oraz protokołu odbioru z dnia 16 listopada 2018 r. opracowania projektu budowlanego rozbudowy Ośrodka W. w I., przedstawionych przez stronę skarżącą w sprawie oraz dołączonych do skargi, a także niedostatecznej analizy ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracyjny i sąd pierwszej instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i uniemożliwiło w pełni merytoryczne odniesienie się do argumentów zawartych w skardze, poprzez błędy w ustaleniach, które miały wpływ na wynik sprawy, w postaci błędu co do faktu oceny złożonej przez wykonawcę oferty oraz nieposiadania na etapie wszczęcia procedury o udzielenie zamówienie projektu budowlanego pozwalającego na jednoznaczny i wyczerpujący jego opis; c) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów procesowych postawionych w skardze, dotyczących istotnych okoliczności sprawy - zmiany oferty i braku podstaw do jej odrzucenia oraz wykazania dowodu posiadania dokumentacji projektowej oraz poprzez lakoniczną konstatację w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu z naruszeniem zasady szybkości postępowania, i przyjęciu, iż organ mógł zasadnie przekroczyć ustawowe terminy zakończenia postępowania, i prowadzić je przez ponad 10 miesięcy (a od kontroli półtora roku), i że to nie miało wpływu na wynik sprawy, przy jednoczesnym pominięciu przez sąd, iż przez cały ten okres były naliczona stronie skarżącej wysokie odsetki w skali jak od zobowiązań podatkowych. 2. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek ich błędnej wykładni w związku z przepisami: a) art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, ust. 9, ust. 10 i ust. 11 w zw. art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm., dalej: u.f.p.) i w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013") poprzez: - uznanie, że wybór oferty złożonej przez M. sp. z o.o. doprowadził do szkody realnej (rzeczywistej), bowiem uszczerbek ten łatwo konkretnie zmierzyć i określić jako różnicę pomiędzy ceną zaproponowaną przez wykonawcę, który wygrał a ceną zawartą w ofercie, która znalazła się następna w kolejności, podczas gdy wybrana oferta była ofertą najtańszą; - dokonanie nieprawidłowej oceny charakteru i wagi ewentualnej nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez fundusze na wskutek przyjęcia, że beneficjent dokonał niejednoznacznego opisu przedmiotu zamówienia, podczas gdy opis przedmiotu zamówienia został opisany w sposób wyczerpujący. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości wydanej w sprawie skarżącej decyzji organu administracyjnego i umorzenie postępowania, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku, stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Ponadto skarżąca spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się rozprawy, zaś organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, wszystkie orzeczenia wskazane w uzasadnieniu dostępne w bazie CBOSA). Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, który oddalając skargę spółki podzielił stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej spółki sąd pierwszej instancji nieprawidłowo sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku, bowiem nie rozważył całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności wyciągnął błędne wnioski z treści dokumentów, w szczególności oferty z dnia 2 stycznia 2019 r. oraz protokołu odbioru z dnia 16 listopada 2018 r. dotyczącego przekazania projektu budowlanego rozbudowy Ośrodka W. w I. oraz niedostateczne dokonał analizy ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w sprawie. Ponadto skarżąca spółka wskazała na brak odniesienia się do wszystkich zarzutów procesowych postawionych w skardze, w szczególności zamiany oferty i braku podstaw do jej odrzucenia. Zdaniem skarżącej spółki sąd pierwszej instancji błędnie także nie odniósł się do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy, co skutkowało naliczeniem dodatkowych odsetek za zwłokę. Odnosząc się do postawionych zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania, wskazać przede wszystkim należy, że zarzut postawiony w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Zarówno przepis art. 151 p.p.s.a. jak i przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mają charakter wynikowy, regulują bowiem one sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Można je powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13). Tym samym postawiony zrzut należało uznać za nieskuteczny. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty przedstawione w pkt 1b-1d petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z poszczególnymi przepisami k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie należy przypomnieć, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem NSA, żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga skarżącej spółki nie zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku błędnie oceniło zgromadzone w sprawie dowody czy też nie rozważyło wszystkich okoliczności sprawy, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Pamiętać należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować merytorycznej poprawności uzasadnienia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Mając powyższe przyjąć należy, że w błędzie pozostaje skarżąca spółka, jakoby sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny oferty z dnia 2 stycznia 2019 r. złożonej przez firmę M. Sp. z o.o. z siedzibą w M., bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, że takiej oceny dokonał, uznając ją za zmianę oferty z dnia 28 grudnia 2018 r. a nie jej modyfikację. Sąd pierwszej instancji szczegółowo wskazał z jakich powodów nie podziela stanowiska skarżącej spółki zaprezentowanego w skardze w tym zakresie, którego to stanowiska skarżąca spółka nie mogła skutecznie kwestionować stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do protokołu odbioru przez skarżącą spółkę w dniu 16 listopada 2018 r. założeń projektu budowlanego rozbudowy Ośrodka Wypoczynkowo-Szkoleniowego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że na etapie ogłoszenia zamówienia – 3 grudnia 2018 r. - skarżąca spółka nie była w posiadaniu projektu budowlanego, który został sporządzony w miesiącach luty/marzec 2019 r., mimo że w opisie przedmiotu zamówienia, wskazała, że szczegółowy wykaz prac budowlanych znajduje się m.in. w projekcie budowalnym. Tym samym sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skarżącej spółki wskazujących na błędne ustalenia faktyczne organu w tym zakresie. Raz jeszcze należy podkreślić, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., dlatego też przytoczenie w pkt 1b petitum skargi kasacyjnej art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 k.p.a. nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Skarżąca kasacyjnie spółka stawiając powyższy zarzut kasacyjny nie podważyła skutecznie ustalonego w sprawie przez organy stanu faktycznego, zaaprobowanego przez sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej spółki, jakoby sporządzone uzasadnienie nie odnosiło się do istotnych zarzutów skargi (zarzut z pkt 1c petitum skargi kasacyjnej). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15). Innymi słowy, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowiska w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Niewątpliwie, o czym była już mowa we wcześniejszym fragmencie uzasadniania, sąd pierwszej instancji ocenił zarówno ofertę Motion Construction z dnia 2 stycznia 2019 r. oraz wziął pod uwagę datę sporządzenia projektu budowalnego, dlatego też nie można przyjąć jak twierdzi skarżąca spółka, że w tym zakresie nie odniósł się do poniesionych w skardze zarzutów procesowych. Odnosząc się z kolei do zarzutu procesowego związanego z naruszeniem zasady szybkości postępowania i jego przewlekłym prowadzeniem, wskazać należy że również on okazał się nieskuteczny. Okoliczność, że organ prowadził sporne postępowanie administracyjne ponad 10 miesięcy nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skoro do postępowania w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stosuje się przepisy k.p.a. (art. 67 ust. 1 u.f.p.). skarżąca spółka miała prawo do złożenia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 k.p.a.), z którego to prawa nie skorzystała. Tym samym, obecnie nie może skutecznie stawiać sądowi pierwszej instancji jak i organom zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem kwestia ta nie była przedmiotem rozstrzygnięcia jak i oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Z kolei w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, strona skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, ust. 9, ust. 10 i ust. 11 w zw. z art. 184 u.f.p. i w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wskutek ich błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, że wybór oferty złożonej przez M. doprowadził do szkody rzeczywistej w budżecie UE i dokonanie nieprawidłowej oceny charakteru i wagi ewentualnej nieprawidłowości raz straty finansowej poniesionej przez fundusze. W tym zakresie, wskazać należy, że równie ważne jak prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnej jest należyte uzasadnienie postawionych zarzutów. Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych oraz należyte uzasadnienie skargi kasacyjnej ma kluczowe znaczenie dla skuteczności skargi kasacyjnej, a to przez wzgląd na wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakresem skargi kasacyjnej. Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Zaznaczyć należy, że NSA nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Podniesione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie spełniały wyżej opisanych wymogów, bowiem skarżąca spółka nie wykazała na czym polegała błędna wykładnia wskazanych przepisów dokonana przez sąd pierwszej instancji i jak należy je interpretować w sposób prawidłowy. W tym zakresie skarżąca spółka wskazała na błędną ocenę, dokonaną przez organ, a zaaprobowaną przez sąd pierwszej instancji, że w sprawie mamy do czynienia ze szkodą w budżecie UE, podczas gdy wskazane przepisy u.f.p. w ogóle tej kwestii nie regulują lecz stanowią podstawę do wydania decyzji zwrotowej, w przypadku wykorzystania przyznanych środków z naruszeniem stosownych procedur. Z kolei rozumienie treści art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 zaprezentowane przez skarżącą spółkę i sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest zbieżne. Analiza treści postawionych zarzutów (błędne uznanie, że powstała szkoda w budżecie UE, nieprawidłowa ocena charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez fundusze) w powiązaniu z ich uzasadnieniem, w którym skarżąca spółka przekonuje, że bez względu na stwierdzone naruszenia i tak dokonała wyboru najkorzystniejszej (najtańszej) oferty, nie dotyczą błędnej wykładni wskazanych przepisów u.f.p. czy też art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, lecz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca spółka uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Dlatego też zarzut naruszenia art. 207 w zw. z art. 184 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 okazał się w niniejszej sprawie niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 5400 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).