I GSK 2288/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Beata Sobocha - Holc protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 497/17 w sprawie ze skargi A z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 497/17, oddalił skargę A z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy. A z siedzibą w S. (dalej powoływane jako "A") wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając ww. wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), tj.: - przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 151 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pełnej kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, w szczególności błędne odczytanie i nieuznanie za zasadne podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, to jest w oparciu o treść przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, pomimo iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i toczyło się w oparciu o treść przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, to jest w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 6 kpa formułującego zasadę praworządności, przepisu art. 8 kpa zobowiązującego organy prowadzące postępowanie m.in. do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przepisu art. 9 kpa zobowiązującego organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz do pogłębiania zaufania obywateli do prawidłowości działań organów prowadzących postępowanie administracyjne, w konsekwencji nieprawidłowe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że sformułowane w skardze zarzuty dotyczą jedynie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie błędnego przepisu prawa materialnego oraz, że błędne określenie podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego nie miało negatywnego wpływu na sytuację procesową skarżącego, a w efekcie powyższych nieprawidłowych ustaleń - błędne oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżone decyzje naruszały prawo i winny zostać wyeliminowane przez Sąd z obrotu prawnego z powodów wskazanych przez skarżącego w skardze naruszeń prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie jeden zarzut, który sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonej przez WSA w Szczecinie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. albowiem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie odczytał i w efekcie nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 252 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych przez wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem tj. w oparciu o ww. przepis. Podczas, gdy niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte i toczyło się w oparciu o przepis art. 252 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych to znaczy w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie. Odnosząc się do powyższego należy w pierwszej kolejności zauważyć, co całkowicie pomija autor skargi kasacyjnej, że zaskarżony obecnie wyrok został wydany w warunkach związania Sądu i organów ponownie orzekających treścią art. 153 p.p.s.a., gdyż pierwszy wyrok na gruncie tej sprawy został wydany w dniu 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1175/15. Na mocy tego wyroku uchylono decyzje organów obu instancji w przedmiocie zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2013 r., gdyż organy – jak stwierdził wówczas Sąd - nie wskazały jakie dowody zostały uwzględnione przy ustaleniu, że skarżący wykorzystał dotacje niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślić trzeba, że w ww. sprawie sygn. akt I SA/Sz 1175/15 Sąd rozpoznał skargę akceptując bez zastrzeżeń nieprawidłowość, gdy idzie o przedmiot zawiadomienia o wszczęciu postępowania (wadliwie określonym, jako: "postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie") i wydania decyzji "w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Przy czym nie ulegało wówczas wątpliwości, że sprawa pomimo błędnie określonego przedmiotu w "zawiadomieniu o wszczęciu postępowania" - toczyła się (zasadnie) w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Sam skarżący (reprezentowany przez fachowego pełnomocnika) również nie wnosił w tym zakresie (co do przedmiotu sprawy) żadnych zastrzeżeń ani na etapie pierwszej skargi do WSA w Szczecinie, jak i nie wywiódł skargi kasacyjnej od powyższego wyroku z powołaniem się – jak czyni to obecnie - na niedopuszczalną rozbieżność między wskazanymi przedmiotami sprawy w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania a przedmiotem wskazanym w decyzji. Dlatego słusznie wskazał WSA w kontrolowanym obecnie wyroku, że strona nie wykazała jak naruszenie w postaci błędnego określenia podstaw wszczęcia postępowania w powiązaniu z art. 6, 8 i 9 k.p.a. miałoby mieć negatywny wpływ na jej sytuację procesową, zważywszy na branie czynnego udziału przez stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Przypomnieć należy, że w toku postępowania administracyjnego wykazano, co nie zostało podważone w niniejszej skardze kasacyjnej, iż środki przyznane A w ramach dotacji były wykorzystywane na finansowanie całej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą stronę a nie – jak należało to czynić – wyłącznie na realizację zadania publicznego z zakresu ochrony zwierząt pod nazwą "Prowadzenie schroniska dla [....]". Nie podlega przy tym dyskusji, co słusznie podkreślono w niniejszej skardze kasacyjnej, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego organ powinien określić przedmiot tego postępowania i wskazać przepisy prawa materialnego, w oparciu o które zamierza prowadzić postępowanie, gdyż jest to niezbędne z uwagi na konieczność poinformowania o tym uczestników postępowania, a poza tym postępowanie administracyjne nie może się toczyć wyłącznie w oparciu o przepisy postępowania, chyba że są podstawy do jego umorzenia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OW 10/07 - treść tego orzeczenia, jak i dalej powołanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Niewątpliwie bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania powinno umożliwić stronom realizację ich uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a. (m.in. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2394/10, CBOSA; wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., I OSK 2601/12, CBOSA; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I GSK 273/18, CBOSA). W wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I GSK 273/18, (CBOSA), przyjęto, że "zawiadomienie o wszczęciu postępowania stanowi wypełnienie gwarancji procesowej wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niewątpliwie też wszczęcie postępowania z urzędu bez zawiadomienia o tym strony postępowania może stanowić naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak naruszenie omawianego przepisu zawsze oceniane musi być w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Jak już powiedziano, na gruncie tej sprawy nie sposób dopatrzeć się naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej w stopniu pozwalającym na uchylenie zaskarżonego wyroku, o co wnioskuje strona. Z przedstawionych wyżej powodów należy uznać, że brak było przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. aby Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę. Dlatego słusznie ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.