I GSK 228/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Rz 423/23 w sprawie ze skargi T.W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcie postępowania dotyczącego zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 423/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T.W. (dalej powoływany także jako zobowiązany, skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej powoływany także jako DIAS, organ odwoławczy) z dnia 15 czerwca 2023 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Stan sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia zarzutów przez zobowiązanego - dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 6 maja 2011 r., z dnia 20 czerwca 2011 r., z dnia 1 września 2011 r., z dnia 3 stycznia 2012 r., z dnia 6 marca 2012 r., z dnia 8 marca 2012 r., z dnia 17 kwietnia 2012 r., z dnia 13 lutego 2013 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem DIAS z dnia 15 czerwca 2023 r. W ocenie organu odwoławczego organ egzekucyjny zaskarżonym postanowieniem zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu uchybienia terminu do wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o wymienione wyżej tytuły wykonawcze. Odpisy ww. tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w latach 2011-2013, natomiast zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nadane zostały w placówce Poczty Polskiej S.A. dopiero w dniu 6 kwietnia 2023 r., a więc po znacznym upływie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej powoływana jako u.p.e.a.) w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r., z którego wynikało, że zobowiązany ma prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. W związku z powyższym zachodziły w niniejszej sprawie podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na upływ terminu do wniesienia zarzutów. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddając skargę zobowiązanego podkreślił, że warunkiem wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. jest ich wniesienie z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 27 § 1 pkt 9 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. i mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie). Uchybienie terminu do wniesienia zarzutów - w stanie prawnym obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. - winno skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w latach 2011-2013, natomiast zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wniesiono dopiero w dniu 6 kwietnia 2023 r., a więc po znacznym upływie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Dlatego też należało uznać, że prawidłowo organ egzekucyjny odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec zobowiązanego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Nie doszło zatem do wskazywanego w skardze naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z uwagi na formalny charakter zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty dotyczące przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Z uwagi na taki charakter rozstrzygnięcia organ prawidłowo nie przeprowadzał też postępowania dowodowego mającego na celu merytoryczne rozpatrzenie zarzutów w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. I. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 133 § 1 a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie należytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wbrew obowiązkowi wynikającemu z wymienionych wyżej przepisów prawa i nie zastosowaniu środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa. 2. Art. 134 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 par 2 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 80 ustawy k.p.a. poprzez zaniechanie wyjścia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie poza zarzuty i wnioski skargi, pomimo iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić ze względu na uchybienia jakimi była dotknięte zaskarżone postanowienie polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ sprawy, nie wyjaśnienia wszystkich wątpliwości a nadto nierozpoznanie istoty sprawy w związku z art 61 § 1 i § 3 § 4 i § 5 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pomimo iż z okoliczności sprawy wynikało, że ponowne wszczęcie egzekucji nastąpiło z naruszeniem wskazanych przepisów było niedopuszczalne z uwagi na przedawnienie zobowiązania z tytułu składek. 3. art. 141 § 4 w związku z art. 151 z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w wyniku powyższego oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 6, art. 7 , art.77 80 ustawy k.p.a., w związku z art. 61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. II. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie: 1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1, § 3 § 4 i § 5 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo iż z okoliczności sprawy wynikało, że ponowne wszczęcie egzekucji nastąpiło z naruszeniem powołanych przepisów w szczególności organ egzekucyjny ni wydał zawiadomienia o ponownym wszczęciu egzekucji i nie pouczył skarżącego o możliwości złożenia zarzutów a nadto było niedopuszczalne z uwagi na przedawnienie zobowiązania z tytułu składek. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie. W przypadku nieuwzględnienia powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, DIAS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bo zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, te i inne przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w bazie CBOSA). Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów postępowania sprowadzały się do istocie do trzech zasadniczych kwestii: naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej), dokonanie nienależytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia (pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej) oraz zaniechanie wyjścia przez sąd pierwszej instancji poza zarzuty i wniosku skargi, co powinien był uczynić z uwagi na uchybienia wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ sprawy (zarzut z pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej). Wobec powyższego w pierwszej kolejności należało ocenić najdalej idący zarzut - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (stwierdzenie przez sąd odwoławczy trafności tego zarzutu zwykle prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia bez odniesienia się do istoty sprawy). Wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Podkreślenia również wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/23). W niniejszej sprawie, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy, odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił przyczyny, dla których oddalił skargę. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z powyższą oceną nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości stanowiska sądu co przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego czy też do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tym samym powyższy zarzut należało uznać za nieskuteczny. Brak było również podstaw do uznania zasadności zarzutu z pkt I.1 skargi kasacyjnej – nienależytego dokonania kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Z punktu widzenia skuteczności postawionego zarzutu podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Tymczasem powyższy zarzut został sformułowany w sposób nieprecyzyjny i niestaranny bowiem art. 1 p.p.s.a. nie zawiera ani § 1 ani § 2. Jedynie można domyślać się, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jednakże powyższy błąd w istotny sposób ogranicza możliwość rozpoznania tak sformowanego zarzutu. Z kolei przytoczony art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 635/16, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11; czy też z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Niezasadnie autor skargi kasacyjnej w powyższym zarzucie powołał także art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W tej sprawie sąd pierwszej instancji wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, prawidłowo wskazując, że podstawę prawną takiego działania stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony w tej sprawie wyrok wydany został na podstawie akt sprawy, na które składają się przede wszystkim akta postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżone postanowienie, nie wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy i nie dokonał też własnych ustaleń stanu faktycznego. Nie można również podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej jakoby sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. bowiem zaniechał wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi, co powinien był uczynić z uwagi na uchybienia wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1022/23). Stawiając zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., ale także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, autor tego środka zaskarżenia nie dostrzega granic tej sprawy. Należy zatem przypomnieć, że przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia zarzutów wskazanego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. W tak wyznaczonych granicach sprawy sąd pierwszej instancji badał, czy organy prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. w kontekście braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym a nie merytorycznym. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie istnienia formalnych przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. W tej sytuacji zarzuty merytoryczne dotyczące niezbadania i niewypowiedzenia się przez organ w kwestii o charakterze materialnoprawnym, tj. przedawnienia dochodzonego obowiązku, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż organy nie mogły ich badać i wypowiadać się w tej kwestii. Tym samym bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez organ wskazanych przepisów k.p.a., bowiem w przeprowadzonym postępowaniu organ nie mógł oceniać merytorycznie podniesionych przez skarżącego zarzutów. Jednocześnie podkreślić należy, że organy nie mogły naruszyć art. 61 § 1, 3, 4 i 5 u.p.e.a. bowiem w niniejszej sprawie, co wynika z akt sprawy, nie nastąpiło ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego, bowiem postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie wystawionych i doręczonych skarżącemu tytułów wykonawczych z lat 2011-2013 nie zostały umorzone i w dalszym ciągu były prowadzone. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, § 3, § 4 i § 5 u.p.e.a. podkreślić należy, że nie mogło one odnieść oczekiwanego skutku, bowiem wskazane przepisy u.p.e.a. nie były stosowane w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie mogły zostać naruszone, czy to przez organy czy też sąd pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że podstawą wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji był art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61a §1 k.p.a. jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (tak NSA w wyroku z 1 grudnia 2004 r., sygn. akt FPS 583/2004). W doktrynie akcentuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (Komentarz do art. 165a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, (w:) C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2007, wyd. II, będącego odpowiednikiem art. 61a § 1 k.p.a.). Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obowiązujące do 29 lipca 2020 r. przepisy u.p.e.a. w zakresie dotyczącym m.in. zachowania terminu do wniesienia zarzutów stanowiły o konieczności dotrzymania przez zobowiązanego 7-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Ustalenie zaś, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny. W sprawie bezsporne jest, że odpisy tytułów wykonawczych został skarżącemu skutecznie doręczone w latach 2011-2013 zaś zarzuty skarżący złożył dopiero w kwietniu 2023 r. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, że nie został dochowany 7-dniowy termin, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Wniesienie zarzutów po terminie, jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Słusznie zatem sąd pierwszej instancji uznał z uwagi na powyższe, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postępowania w sprawie zarzutów na prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, odpowiadają prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną gminy jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).