I GSK 228/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021r. sygn. akt V SA/Wa 3779/21 w sprawie ze skargi Fundacji A na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz Fundacji A 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3779/21 uwzględnił skargę Fundacji A (dalej: strona, Fundusz) stwierdzając, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia Polskiej Agencji i Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP), a także orzekł o kosztach postępowania sądowego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 62 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U.2020.818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) – wniósł PARP, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie alokacji" następuje dopiero w chwili rzeczywistego jej wydatkowania rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów, a nie tylko rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wnioski, podczas gdy wyczerpanie alokacji następuje w chwili, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zatwierdzającej listy projektów do dofinansowania; b) niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b) ustawy wdrożeniowej polegające na uznaniu, że "wyczerpanie alokacji" następuje dopiero w chwili rzeczywistego jej wydatkowania rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów, a nie tylko rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wnioski co prowadziło do stwierdzenia, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie PARP sprawy do ponownego rozpatrzenia; c) błędną wykładnię art. 52 ust. 1 oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że zatwierdzenie i ogłoszenie listy rankingowej jako rozstrzygnięcie konkursu nie stanowi żadnego zobowiązania dla instytucji organizującej konkurs do zawarcia umów o dofinansowanie z podmiotami znajdującymi się na tej liście a do wyczerpania alokacji dochodzi jedynie w momencie, gdy zostaną zawarte umowy o dofinansowanie lub wydane decyzje o dofinansowanie projektu, podczas gdy zatwierdzenie i ogłoszenie listy rankingowej kończącej konkurs jest równoznaczne z zobowiązaniem instytucji organizującej konkurs do zawarcia umów o dofinansowanie z podmiotami znajdującymi się na tej liście oraz że lista ta obejmuje wszystkie środki alokacji jakie pozostały jeszcze w danym działaniu; d) błędną wykładnię art. 65 ustawy wdrożeniowej co doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia, że wiążący jest fakt zawarcia umowy o dofinansowanie a nie fakt wyboru projektu do dofinansowania, który nie prowadzi w ocenie Sądu I instancji do pomniejszenia dostępnej alokacji, gdyż w toku procedury odwoławczej Organ może kontynuować czynności niezbędne do zawarcia umów z wnioskodawcami. Wskazując na powyższe PARP wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie gdy Sąd uzna sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Na rozprawie strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt l FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). W powyższym kontekście wskazać należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zarzuty a) i b) skargi kasacyjnej zbudowane zostały nieprawidłowo, albowiem za ich podstawę uznano błędną wykładnię (zarzut a) i niewłaściwe zastosowanie (zarzut b) art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, gdy tymczasem przepis ten w dwóch punktach reguluje dalsze kwestie, a zatem wybór właściwej normy powinien znaleźć precyzyjne odzwierciedlenie w podstawie wskazanych zarzutów. Nawet - o ile zostały prawidłowo oznaczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – to Sąd II instancji wskazuje, że nie jest to miejsce na ich doprecyzowanie. Również wskazane w obu zarzutach pojęcie wskazane w cudzysłowie "wyczerpanie alokacji" nie występuje w żadnym z powołanych przepisów ustawy wdrożeniowej ani kontrolowanego uzasadnienia Sądu I instancji. Pamiętać zatem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). Do Sądu II instancji nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi przepisami w celu uzupełnienia wskazanej – zresztą wadliwie – w petitum skargi kasacyjnej podstawy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Należy bowiem mieć na uwadze, że takie zabiegi niosą ryzyko nieuprawnionego odczytania intencji autora skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny – w kontekście zarzutów a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej – podziela stanowisko prezentowane w judykatach wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w szczególności wyroku NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1855/19, w którym wskazano, co następuje: "Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie »wyczerpanie« w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt sygn. akt II GSK 1380/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny przez dany projekt, niespełnianie później kryteriów konkursowych obliguje właściwą instytucję do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie tego projektu, jej wypowiedzenia lub zwrotu całości lub części udzielonego wsparcia. Właściwa instytucja nie może być bowiem związana wadliwie dokonaną oceną projektu w ramach ogłoszonego naboru i w konsekwencji zobowiązana do zawarcia umowy lub kontynuowania jej realizacji, w sytuacji gdy projekt me spełnia kryteriów wyboru (por. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 115/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie konkursu należy uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne – przyznanie dofinansowania następuje w dopiero momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dochodzi do faktycznego rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. To stanowisko znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17; z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17 i z 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)." W kontekście powyższych rozważań wskazać należy, że na żadnym z etapów postępowania sądowoadministracyjnego nie wykazano wyczerpania środków na realizację przedmiotowego działania. W dalszej kolejności należało uznać, że całkowicie bezzasadny jest zarzut d) petitum skargi kasacyjnej gdyż Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 65 ustawy wdrożeniowej; przepis ten w rozważaniach poczynionych przez Sąd nie został powołany. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 ze zm.)