I GSK 228/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 389/19 w sprawie ze skargi S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o pomocy de minimis oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 389/19 oddalił skargę S. w W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej z dnia 30 kwietnia 2004 roku (Dz. U. nr 123, poz. 1291 ze zm.) oraz § 8 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych z dnia 19 grudnia 2007 r. (Dz. U. nr 245, poz. 1810 ze zm.), w zw. z art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy prawa nie stanowią oparcia dla stanowiska strony o możliwości wydania przez uprawniony organ zaświadczenia o pomocy de minimis na kwotę niższą, niż wnioskowana - w przypadku ustalenia w toku postępowania przez ten organ, o przekroczeniu przez stronę ustalonego w przywołanym § 8 pkt 1 rozporządzenia 81% limitu wartości zwolnień podatkowych. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I i II instancji. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została formalnie oparta o zarzut naruszenia prawa materialnego. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu oraz sposób w jaki go uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście powyższych uwag na uwzględnienie nie mógł zasługiwać sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego. Pomijając nawet jego wadliwość z uwagi na to, że jego sformułowanie wskazuje także na naruszenie przepisów postępowania, to jego uzasadnienie nie spełnia omówionych wymogów ustawowych. Przede wszystkim skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na czym polegało naruszenie przepisów prawa przez Sąd I instancji oraz nie prezentuje własnej wykładni przepisów. W uzasadnieniu wskazano, że strona nie kwestionuje ustalonego stanu sprawy, wyraża jednak stanowisko, że – wobec przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ – zaistniały podstawy do wydania zaświadczenia o niższej kwocie pomocy niż to wynikało ze złożonego przez nią wniosku o wydanie zaświadczenia. Treść uzasadnienia wskazuje, że autor skargi kasacyjnej zawarł w nim jedynie polemiczne uwagi w odniesieniu do motywów zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia WSA. Stąd też skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w ramach którego organ jest zobowiązany do porównania treści żądania wnioskodawcy ze stanem rzeczy wynikającym z dokumentów będących w jego posiadaniu lub przedłożonych przez stronę. W orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie zaświadczenia jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Innymi słowy jest ono przejawem tego, co zostało zawarte w dokumentach, na podstawie których jest ono wydawane. Organ jest więc zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia, jeśli z dokumentów tych nie wynika żądana treść zaświadczenia – a stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.