I GSK 2267/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w likwidacji w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 822/17 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w likwidacji w O. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 822/17, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił spółce przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że spółka uczestniczyła w procesie tworzenia sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości otrzymywanych płatności w różnych schematach pomocowych. W grupie tej poza stroną był M. K. oraz R. K., K.K., K. ., A. J., T. K., B. M., H. C., D. G., S. S., J. P. oraz szereg spółek z ograniczoną odpowiedzialnością utworzonych przez te osoby. W ocenie organu gospodarstwa tych podmiotów były ze sobą powiązane ekonomicznie, osobowo i organizacyjnie. Wskazane osoby zarządzały wzajemnie swoimi gospodarstwami rolnymi oraz gospodarstwami należącymi do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością tworzonych przez te osoby w różnych konfiguracjach osobowych i w różnym czasie – w tym skarżącej spółki – oraz działkami ewidencyjnymi wskazywanymi do dopłat przez D. G. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał bardzo szczegółowo na powiązania organizacyjne, personalne i ekonomiczne pomiędzy ww. osobami i utworzonymi przez nich spółkami. Prezesem i udziałowcem skarżącej spółki jest S. S. Podmiot ten nie zatrudnia pracowników, a przy pracach agrotechnicznych korzysta z pomocy osób trzecich na zasadach barterowych (wykoszenie za plony). Jednostka dzierżawi grunty od nadleśnictw – umowy zostały podpisane w 2013 r. na czas nieokreślony. Spółka w razie braku płynności finansowej musi być dofinansowana z pożyczek udziałowców. Wszelkie decyzje dotyczące spółki [A] są podejmowane w porozumieniu z T. K. Organ odwoławczy wskazał w dalszej kolejności na przesłanki uzasadniające tezę o stworzeniu sztucznych warunków: - powiązania osobowo-kapitałowe pomiędzy powyższymi osobami i spółkami (funkcję prezesa zarządu w spółce [...] pełnił S. S., natomiast jej udziałowcem był T. K. ); - przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami – grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno-technologicznego; z kolei na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy, prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami); - użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów, zatrudnianie pracowników (spółki w tym [...] nie ponosiły kosztów związanych z zatrudnieniem pracowników, wypłatą wynagrodzeń, czy płatnościami za ubezpieczenie społeczne; działalność opierała się przede wszystkim na zlecaniu osobom trzecim czynności agrotechnicznych na zasadach umów barterowych); - powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych. Zdaniem organu odwoławczego, kreowanie sztucznych warunków przez podmioty ujęte w powyższych rozważaniach nastąpiło w celu uzyskania maksymalnych kwot dofinansowania w ramach płatności. Podkreślił, że nie zarzuca braku istnienia tych podmiotów, lecz podważa ich samodzielność i odrębność w stosunku do podmiotów pozostałych. W ocenie organu ARiMR wzajemne współdziałanie osób w różnych konfiguracjach osobowych przejawiające się tworzeniem nowych podmiotów, zakupem gruntów, ich przekazywaniem itd. miało na celu uniknięcie degresywności płatności bądź limitów powierzchniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżąca spółka wespół ze wskazanymi przez organ ARiMR podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Spór w rozważanym zakresie powstał odnośnie dochodzonych w roku 2015 przez skarżącą, jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne, płatności w ramach ONW. Organ ARiMR przyjął, że płatności te uznać trzeba za korzyść uzyskaną w wyniku stworzenia sztucznych warunków, co implikuje – w ocenie tego organu – konieczność odmowy ich przyznania. Zdaniem WSA, nie budzi żadnych wątpliwości wyczerpanie przez skarżącą, działającą wespół z podmiotami wskazanymi przez organ ARiMR, przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem dochodzonych płatności. Chociaż skarżąca formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tych płatności. W tym względzie organ ARiMR prawidłowo uznał, mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżąca oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane. W okolicznościach kontrolowanej sprawy doszło do próby dostosowania wzajemnych relacji pomiędzy wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Podmioty te pomimo istnienia pomiędzy nimi wykazanych przez organ ARiMR powiązań, zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym, wystąpiły do ARiMR z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy. W celu uzasadnienia odmowy przyznania płatności dla skarżącej organ II instancji był zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu swojej decyzji bardzo szczegółowych rozważań dotyczących całego procesu tworzenia sztucznych warunków i opisu działania wszystkich podmiotów zaangażowanych w ten proces. W ocenie Sądu prawidłowe i niezbędne ustalenia organu ARiMR odnosiły się do powiązań kapitałowych, rodzinnych oraz osobowych wskazanej powyżej grupy podmiotów, w tym udziału poszczególnych osób w spółkach prawa handlowego. Organ w uzasadnieniu szczegółowo przeanalizował powiązania pomiędzy tymi podmiotami i odniósł je konkretnie do pobieranych płatności. W tym kontekście należy uznać, że chociaż skarżąca spółka formalnie istniała (wskazują na to okoliczności akcentowane przez skarżącą, jak zwłaszcza nadanie jej formy spółki prawa handlowego ze wszelkimi wynikającymi stąd konsekwencjami, także prawnymi) i formalnie podejmowała działalność rolniczą (wydzierżawienie gruntów rolnych, zawarcie umowy barterowej), to miało to w istocie charakter pozorny, a celem wyodrębnienia skarżącej spółki było jedynie pozyskanie większej kwoty płatności przez osoby, które w rzeczywistości dysponowały gruntami rolnymi. Właściciele gospodarstwa rolnego o dużym areale ubiegający się o dopłaty uzyskują je w ograniczonym zakresie bądź jedynie do określonego areału bowiem zastosowanie znajdą stawki degresywne i limity powierzchniowe. Tymczasem zawierając fikcyjne umowy dzierżawy, uzyskują z tego tytułu rzekomy czynsz, który de facto pochodzi z uzyskanych przez rzekomego dzierżawcę dopłat, co pozwala pominąć wskazane prawne ich ograniczenia. Powyższe okoliczności faktyczne w sposób jednoznaczny potwierdzają stworzenie sztucznych warunków pomiędzy skarżącą spółką a wskazanymi przez organ podmiotami. Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo wykazał, że miały miejsce elementy obiektywne i subiektywne świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności (zgodnie z treścią wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12). Wskazane bowiem przez organ okoliczności: - powiązania osobowe pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami); - formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane (prawnie, organizacyjnie, ekonomicznie itd.); - pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat; - faktyczne zarządzanie wydzielonymi gruntami przez grupę osób; - położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty działek w połączeniu z (częściowym) brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami - świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności, zaś z materiału dowodowego wynika ponadto, że działania te miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Wskazując na odrębności postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, wynikające z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (art. 3) względem postępowania administracyjnego, uregulowanego w k.p.a., Sąd stwierdził, że organ ARiMR z urzędu przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania kwestii stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył tak zgromadzony materiał dowodowy, w tym ten dostarczony przez skarżącą, a na podstawie jego całokształtu ocenił wskazane powyżej okoliczności faktyczne, co przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tym organ powołał materiał dowodowy, a przyjęte ustalenia faktyczne opatrzył argumentacją dotyczącą wiarygodności i mocy dowodowej. Organ przytoczył także przepisy prawne istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, wyjaśnił podstawę prawną wydanej decyzji, w tym zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Ocena organu ARiMR w omawianym zakresie jest racjonalna, logiczna i spójna, a co najważniejsze znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła spółka, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, będący właściwą normą dotyczącą klauzuli sztucznych warunków dla postępowań dot. płatności rolnośrodowiskowych PROW 2007–2013; art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) Pr 485/2008 – jako normy zastosowanej przez organ i również zawierającej analogiczną klauzulę sztucznych warunków; oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich – poprzez ich nieprawidłową wykładnię i subsumcję wyrażającą się błędnym i nieznajdującym uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym przyjęciem, że w sprawie zaistniały łącznie konieczne przesłanki jego zastosowania; 2. rażące naruszenie art. 4 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 – poprzez pośrednie oparcie ocen Sądu, odnoszących się do okoliczności dotyczących osoby skarżącej na niepełnym i zniekształconym brzmieniu ww. norm, zawierających obowiązującą w sprawie definicję gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej; 3. art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 – poprzez przyjęcie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nieprawdziwej okoliczności, jakoby skarżąca nie była faktycznym, realnym użytkownikiem zgłoszonych przez siebie w roku 2015 działek, którą to okoliczność ustalono błędnie bezpośrednio na skutek opacznej wykładni ww. normy, polegającej na uznaniu, iż zawarty w ww. przepisie zwrot "bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego" wskazywać ma jakoby, iż przepis ten jest normą kompetencyjną, uprawniającą do każdorazowego uznania przez organ za rolnika, uprawnionego w danym przypadku do ubiegania się o płatności, dowolnego kręgu podmiotów wskazanych przez organ, w tym także kręgu osób niepowiązanych żadną formą prawną (tj. "grupy" nieposiadającej żadnego statusu prawnego w świetle prawa państwa członkowskiego) i niezarejestrowanej w Ewidencji Producentów Rolnych; a także na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie następujących norm postępowania: 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie i brak kontroli przez WSA rażących braków w uzasadnieniu decyzji, polegających na braku wskazania przez organ konkretnych, okoliczności, mających dowodzić, iż uzasadniony jest zarzut wypełnienia przez stronę znamion deliktu określonego w powołanej jako podstawa prawna normie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, a co za tym idzie zastosowania wobec strony przewidzianej w niej sankcji; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt 1 powyżej; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd nieprawidłowego ustalenia przez organ okoliczności sprawy (art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) – w zakresie, w jakim organ przyjął za ustaloną tezę, iż skarżąca Spółka kreowała, czy też uczestniczyła w kreowaniu, w sposób sztuczny warunków do uzyskania przez siebie w roku 2015 wsparcia z zamiarem pozyskania niedozwolonych, zawyżonych korzyści w ramach systemu wsparcia bezpośredniego/ONW/rolnośrodowiskowego PROW 2007–2013, niewynikającą z obiektywnych okoliczności sprawy; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pomięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ ogólnych norm postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, jak również art. 2 Konstytucji RP, w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższe zarzuty skargi kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej przez stronę decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach spółka wskazała argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od spółki na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z 1 września 2004 r., FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być ocenione wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do zarzutów nr 4, 5, 6 i 7 wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie albowiem spółka, trafnie powołując się na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazała (ani też w uzasadnieniu nie wykazała), że naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; należało zatem w szczególności wskazać, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu zachodzi związek przyczynowy. Tak więc nie może umknąć uwadze to, że ustawodawca uznał, iż nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (patrz art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przykładem wadliwie zbudowanej skargi kasacyjnej jest zarzut nr 7 petitum skargi kasacyjnej, u którego podstaw legło "pominięcie przez Sąd, mające wpływ na wynik postępowania naruszenie przez organ ogólnych norm postępowania" bez wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy. W pozostałych zarzutach o charakterze procesowym w ogóle nie dostrzeżono potrzeby powiązania naruszenia przepisów postępowania z jakimkolwiek (a tym bardziej istotnym) wpływem na wynik sprawy. Równocześnie pamiętać należy, że regulacje zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) mają charakter wynikowy, co oznacza, iż ich zastosowanie przez Sąd jest możliwe wówczas, kiedy doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miało (lub mogło mieć) wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy – jak w zarzucie nr 6 petitum skargi kasacyjnej – powołać się na art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. bądź art. 7, art. 8, art. 11, jak również art. 2 Konstytucji RP (zob. zarzut 7 petitum skargi kasacyjnej) ale przepisy te – jako podstawa uchybień – powinny zostać powiązane z konkretnym i rzeczywistymi naruszeniami prawa. Tymczasem np. art. 76 § 1 k.p.a. definiuje istotę dokumentu urzędowego i nie ma żadnego związku z niniejszą sprawą (i nie wykazuje się tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), bowiem decyzje z 2013 i 2014 r. dotyczące analogicznych płatności nie rodzą obowiązku wydania identycznego aktu administracyjnego w 2015 r. Oznacza to, iż nie została naruszona treść art. 76 § 1 k.p.a. Nie został też naruszony art. 2 Konstytucji RP (który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej) w zw. z art. 8 k.p.a. w zakresie kontynuacji przez 5 lat zobowiązań rolnośrodowiskowych oraz ONW, gdyż wskazane przepisy – w przypadku kreowania sztucznych warunków celem uzyskania dodatkowych korzyści – nie stanowią, że przyznanie płatność ONW w jednym roku uniemożliwia odmowę przyznania płatności w rok kolejnym. W kontekście pozostałych przepisów procesowych, których obrazę zarzuca spółka (a więc art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), wskazać należy przede wszystkim, że postępowanie w przedmiocie przyznania płatności ONW prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2137 ze zm.). Zgodnie z art. 27 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej, powołując konkretne przepisy postępowania, które w sprawie miały zastosowanie i zostały naruszone. W tym przypadku odpowiednie jednostki redakcyjne art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W sprawie nie miał zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ inaczej stanowią wskazane przepisy szczególne, nie miał również zastosowania art. 7 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji w sposób wyczerpujący przedstawiono zarówno elementy wpływające na kreowanie sztucznych warunków przez omawiane podmioty, jak i też korzyści, które zamierzano uzyskać. Poddano bowiem analizie więź prawną, ekonomiczną oraz personalną pomiędzy osobami oraz podmiotami zaangażowanymi w projekty inwestycyjne, a także oceniono okoliczności świadczące o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi jednostkami. Ponadto, dokonując oceny przedmiotowej sprawy, nie ograniczono się tylko do oceny działań [A] Sp. z o.o., lecz przeanalizowano także działania osób i podmiotów zaangażowanych w tworzenie nowych projektów inwestycyjnych. Wyjaśniono w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącego, uznano, że nie realizuje on celów wsparcia, a jego postępowanie wraz z pozostałymi powiązanymi osobami zostało uznane wyłącznie jako mające na celu obejście przepisów prawa. Decyzje organów obu instancji nie noszą cech dowolności, ponieważ rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem postępowania celem ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to znalazło należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. W ocenie NSA, nie naruszono treści art. 134 § 1 p.p.s.a. co czyni zarzut nr 4 całkowicie bezzasadnym. Warto dodać że przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia ww. przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) popełniono uchybienie na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ze względu na to, że w skardze kasacyjnej nie powiązano naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z jakimkolwiek nowym przepisem prawa materialnego lub prawa procesowego mającego zastosowanie na etapie postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do rozpoznania tak skonstruowanego zarzutu (art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 tego warunku nie spełnia). Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutów procesowych podstawą oceny zarzutów prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych. W konsekwencji, oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że podstawą oceny tego zarzutu może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych. Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Wprowadzona w art. 60 rozporządzenia 1306/2013 generalna klauzula pozwala na podejmowanie przez właściwe organy krajowe działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Również zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że utworzenie przez spółkę wspólnie z innymi osobami fizycznymi i prawnymi gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą nie tylko osobowo, ale przede wszystkim ekonomicznie, kapitałowo i organizacyjnie nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną. Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Treść tego przepisu brzmi tożsamo jak treść art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej, że ocena czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności rolnych (w tym czy jest rolnikiem oraz czy posiada gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 73/2009) powinna być taka sama, bez względu na wnioskowaną płatność rolną. Co chociażby potwierdza wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Zatem dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunku, nie ma znaczenia to, że wnoszący skargę kasacyjną formalnie mógł wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że działał w ramach wyodrębnienia organizacyjno-prawnego. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53). Zatem wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań, jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat utworzone zostały liczne gospodarstwa rolne, ściśle powiązane ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, które to podmioty składały odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanych płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do ich uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza tworzenie spółek, zakup za kredyty preferencyjne gruntów oraz ich dzierżawa bądź przekazywanie innym podmiotom gruntów będących w faktycznym władztwie osób ściśle ze sobą powiązanych: osobowo, kapitałowo, organizacyjnie, było działaniem ukierunkowanym na swoiste obejście przepisów w taki sposób, aby uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zatem zastosowano art. 60 rozporządzenia 1306/2013, wobec spełnienia wynikających z tego przepisu przesłanek. W przypadku bowiem stwierdzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa. Okoliczności potwierdzające/zaprzeczające istnieniu przesłanek – obiektywnej i subiektywnej – stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany. W konsekwencji, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Następstwem niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego jest niezasadność zarzut naruszenia przepisów postępowania, zawarty w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej. Mając na względzie to, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).